I SA/Wa 710/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) sędzia WSA Jerzy Siegień asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Katarzyna Bednarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2006 r. sprawy ze skargi E. O. i I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących E. O. i I. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego, a ponadto na rzecz skarżącej I. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego. I SA/Wa 710/06 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku E. K. - pełnomocnika E. O. i I. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., którą umorzono postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] z dnia [...] października 2002 r. z powodu bezprzedmiotowości, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., po zapoznaniu się z wnioskiem E. K. działającej jako pełnomocnik E. O. i I. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [....] z dnia [...] października 2002 r., na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzyło postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 27 czerwca 2005 r. z powodu bezprzedmiotowości. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że w dniu 23 października 2003 r. wpłynął wniosek E. K., w którym zażądała stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] października 2002 r. W wyniku rozpoznania wniosku została wydana decyzja SKO z dnia [...] czerwca 2004 r. (nr [...]), utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...] września 2004 r. (nr [...]). W związku z powyższym, Kolegium uznało, że brak jest podstaw do prowadzenia ponownego postępowania w tej sprawie na podstawie kolejnego wniosku złożonego w dniu 27 czerwca 2005 r. przez te same osoby. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły E. O. i I. S. Podniosły, że kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony bowiem Kolegium nie rozstrzygnęło sprawy co do jej istoty, poprzez pominiecie ustaleń niezbędnych dla oceny charakteru decyzji incydentalnej wydanej w oparciu o rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r., Nr 36, poz. 341). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie rozpoznając sprawę wskazało, że podziela pogląd zawarty w decyzji z [...] lipca 2005 r. i nie znajduje podstaw do jej uchylenia. Organ podkreślił, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. toczyło się już postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2002 r. i w tej sprawie zostało wydane rozstrzygnięcie. Wskazane powyżej postępowania toczyły się z wniosku E. O. i I. S. Stąd też złożenie w dniu 27 czerwca 2005 r. kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 2002 r. nie może skutkować podjęciem postępowania nadzorczego. Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb postępowania zmierzającego do weryfikacji decyzji administracyjnej. W toku tego postępowania organ nadzoru poddaje ocenie decyzję administracyjną w celu ustalenia, czy nie jest ona obarczona wadą wynikającą z art. 156 § 1 kpa, zaś ocena ta, dokonywana przez organ nadzoru, następuje w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu jej wydania. W toku postępowania ustalono, iż w odniesieniu do decyzji SKO z [...] października 2002 r. toczyły się postępowania nadzorcze, a zatem kwestia wadliwości tej decyzji w zakresie istnienia wad określonych w art. 156 § 1 kpa została już przesądzona. Dlatego zdaniem organu, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania tożsamego w zakresie przedmiotowym i podmiotowym z postępowaniem już zakończonym i dlatego, należało na podstawie 105 § 1 kpa umorzyć postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 27 czerwca 2005 r. z powodu bezprzedmiotowości. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły I. S. i E. O. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 16 kpa, polegającą na przyjęciu, iż zasada trwałości decyzji administracyjnych stanowi przeszkodę dla prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności w sprawie, w której uprzednio ostatecznie odmówiono wszczęcia postępowania nadzorczego w tym przedmiocie oraz naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 105 § 1 kpa podczas, gdy umorzenie postępowania w tym trybie może nastąpić jedynie w razie zaistnienia przyczyny wyłączającej merytoryczne rozstrzygnięcie w toku tego postępowania. Wnosiły o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżące podkreśliły, że postępowanie administracyjne nie zna jurydycznego pojęcia "rei iudicatae" w znaczeniu negatywnej przesłanki postępowania, wyłączającej merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Funkcjonuje w tym postępowaniu jedynie instytucja trwałości decyzji administracyjnych, statuowana w przepisie art. 16 kpa, której granice wyznaczają z jednej strony interes publiczny, z drugiej uzasadniony interes strony. W tych granicach przedmiotem postępowania może być każda sprawa, nawet uprzednio ostatecznie rozstrzygnięta. Skarżące wskazały, że ustalenie powyższych czynników oraz ich ocena mogą podlegać zmianom zarówno ze względu na konkretne okoliczności społeczno-ekonomiczne, w których dana decyzja została wydana. Ponowna ocena wydanej decyzji, zwłaszcza o charakterze negatywnym, jest zatem dozwolona bez względu na tożsamość indywidualnych okoliczności sprawy, zakreślających jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Przyzwolenie powyższe staje się nakazem dla organu do ponownego rozpatrzenia sprawy, w każdym przypadku, gdy strona powołuje nieznane przedtem organowi okoliczności faktyczne, przemawiające za wyeliminowaniem decyzji z obrotu, albo przytacza nową argumentację prawną pozwalającą na zreasumowanie wyników poprzednio prowadzonego postępowania nadzorczego. Skarżące podniosły, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2002 r., stwierdzająca nieważność decyzji (wpadkowej) Wiceprezydenta W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1948 r. w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących o zakwalifikowaniu danego aktu administracyjnego jako decyzji nie decyduje jego nazwa, lecz treść i wynikający z niej merytoryczny charakter tego aktu, rozstrzygającego w sposób wiążący o prawach lub obowiązkach materialnoprawnych strony postępowania. Przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym ma charakter rozstrzygnięcia wpadkowego, dotyczącego zagadnienia proceduralnego wynikłego przy rozpoznaniu sprawy. Dlatego należało uznać, że kwestia ta podlega załatwieniu w drodze postanowienia i właśnie takie znaczenie prawne należało nadać zapadłemu w tej sprawie rozstrzygnięciu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia terminu faktycznie przybrało formę decyzji, niemniej znamienna jest nie nazwa, a treść danego rozstrzygnięcia. Skarżące podkreśliły, że transformacja pojęciowa instytucji prawnych funkcjonujących pod rządami rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) na grunt obowiązującego kodeksu postępowania administracyjnego wymagała ustalenia symetrii treściowej między instytucją dawną a nowouregulowaną. Stosowania nadzwyczajnych środków prawnych przewidzianych przez kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do rozstrzygnięć zapadłych przed wejściem w życie tego aktu prawnego powinno być zatem poprzedzone uzgodnieniem pojęć i adekwatnym do tego sposobu procedowania. Reasumując skarżące podkreśliły, że w myśl art. 156 kpa postępowanie nie podlega wzruszeniu w trybie skargi o stwierdzenie nieważności, lecz podlega ono kontroli wyłącznie w zwykłym toku odwoławczym, na skutek zaskarżenia decyzji, kończącej postępowanie w danej instytucji. W ocenie skarżących brak było podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowego. Zgodnie z art. 105 kpa postępowanie podlega umorzeniu, gdy dalsza procedura administracyjna z jakichkolwiek przyczyn stała się bezprzedmiotowa, co oznacza odpadnięcie w toku sprawy przyczyny stanowiącej podstawę prawną lub faktyczną dla wszczęcia danego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej zwana "ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy nie wszystkie zarzuty skargi uznaje za zasadne. Skargę należało uwzględnić, choć zawiera ona wewnętrznie sprzeczne wywody. Z jednej strony sformułowana tam została teza, że decyzja objęta żądaniem o stwierdzenie nieważności powinna mieć formę postanowienia, z drugiej strony, że postanowienia nie podlegają wzruszeniu w tym trybie, choćby ich rozpoznanie następowało na skutek sprzeciwu Prokuratora. Zdaniem skarżących postanowienie takie podlega kontroli wyłącznie w zwykłym toku odwoławczym, na skutek zaskarżenia decyzji kończącej postępowanie w danej instancji (w tym przypadku od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] września 1953 r.). Inaczej mówiąc, skarżące w tezie drugiej negują własne prawo do wzruszenia decyzji ostatecznej stwierdzającej nieważność decyzji Wiceprezydenta W. nr [...]. Nie można podzielić tego poglądu skarżących. Nawet gdyby ostateczne rozstrzygnie tej kwestii miało formę postanowienia, to zgodnie z treścią art. 126 kpa do postanowień, od których służy zażalenie stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji wydaje się postanowienie. Z tego względu w tym postępowaniu forma prawna rozstrzygnięcia kwestii terminu nie ma istotnego znaczenia, gdyż zarówno decyzja, jak i postanowienie mogą być przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Skarżące czyniąc organowi nadzoru zarzut błędnej wykładni art. 16 kpa nietrafnie wywodzą, że "przedmiotem postępowania może być każda sprawa, nawet uprzednio ostatecznie rozstrzygnięta". Ich zdaniem w obrocie prawnym może być dwie i więcej decyzji tożsamych podmiotowo i przedmiotowo, gdyż postępowanie administracyjne nie zna pojęcia "rei iudicatae". Oznacza to, że skarżące nieprawidłowo rozumieją tę instytucję prawną oraz nie uwzględniają treści art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Ponadto ich rozważania mające uzasadniać wzruszenie decyzji ostatecznej odnoszą się w zasadzie do nowej sprawy, która toczy się w postępowaniu zwykłym po zmianie stanu faktycznego i prawnego sprawy. W tym przypadku skarżące wniosły o uruchomienie postępowania nadzwyczajnego, a nie zwykłego, a więc powyżej przytoczony zarzut skargi nie może być uwzględniony. Istotę sprawy wyraża wniosek skarżących z dnia 27 czerwca 2005 r. Należy zwrócić uwagę, że nie spełniał on przesłanek formalnych i procesowych niezbędnych do wszczęcia postępowania nadzorczego, gdyż żądanie określone we wniosku było prawnie niedopuszczalne. Gdyby organ rozpoznał merytorycznie ten wniosek, tzn. wydałby decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z [...] października 2002 r., albo odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, to każda z tych decyzji dotknięta byłaby wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa, na co słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru. Jednakże o powyższym organ powinien poinformować skarżące po złożeniu przez nie wniosku z dnia 27 czerwca 2005 r. W obrocie prawnym pozostawała bowiem ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2004:r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] czerwca 2004 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2002 r. Oznacza to, co już wyżej wskazano, że wydanie żądanej decyzji doprowadziłoby do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa (sprawa była już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną - w dodatku wydaną również w trybie nadzoru). Tak więc organ nadzoru nie dopełnił obowiązków prawnych określonych w art. 9 kpa związanych ze złożeniem przedmiotowego wniosku. Nie pouczył on skarżących, że dopóki istnieje w obrocie prawnym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2004 r. i decyzja z [...] czerwca 2004 r., to wszczęcie postępowania w zakresie wniosku z 27 czerwca 2005 r., jest niedopuszczalne. Jeżeli wnioskodawczynie zostałyby poinformowane w powyższej kwestii i podtrzymałyby żądanie, to należałoby wydać decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa (tylko taka decyzja mogłaby zapaść w przypadku podtrzymania wniosku). Wszczęcie postępowania nadzorczego wymaga bowiem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Jak na to wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie organ nadzoru, do którego wpłynęło żądanie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, przede wszystkim ma obowiązek zbadać, czy nie występuje przeszkoda przedmiotowa lub podmiotowa, uniemożliwiająca wszczęcie i przeprowadzenie takiego postępowania. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego może dotyczyć kwestii formalnych, np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot. Nie może ono natomiast dotyczyć wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być bowiem dopiero wyjaśnione po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile wszczęcie takie jest dopuszczalne. Odnosząc się do zarzutów skargi, iż organ powinien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, to wskazać należy, że ocena, czy faktycznie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, możliwa jest dopiero w toku postępowania następującego po wydaniu przez organ postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1994 r. sygn. akt I SA 1143/93, ONSA 1995 r. Nr 3, poz. 145). Dopiero wówczas organ może ocenić, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Takie postanowienie nie zostało wydane, choć w sentencji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z [...] lipca 2005 r. mowa jest o "sprawie wszczętej wyżej wymienionym wnioskiem". Natomiast w uzasadnieniu tej decyzji stwierdza się, że skoro toczyło się już postępowanie nadzorcze w odniesieniu do decyzji z [...] października 2002 r., to brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego i jego prowadzenia w stosunku do ostatecznej decyzji nadzorczej tożsamej przedmiotowo i podmiotowo z decyzją wydaną w postępowaniu już zakończonym. Nie ulega wątpliwości, że istnieje sprzeczność pomiędzy cytowanymi fragmentami osnowy i uzasadnienia decyzji. W takim wypadku pierwszeństwo ma treść osnowy. Jeżeli zatem sprawa była wszczęta, to mają tu zastosowanie zasady określone w przepisach art. 61 § 4 w związku z art. 28 kpa obowiązujące również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 kpa. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 ONSA 1995/1/32.). Podkreślić należy, że uszło uwadze organu, iż stronami postępowania zakończonego decyzją kontrolowaną z dnia [...] października 2002 r., byli użytkownicy wieczyści gruntu (i właściciele lokali w budynku), a także właściciel gruntu - obecnie Miasto W. Kwestionowanie bowiem decyzji kończącej postępowanie, w którym brali udział, a dotyczące nieruchomości, do której przysługują im prawa rzeczowe stanowi o ich interesie prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Przysługuje im prawo zaskarżenia aktu, bez względu na kierunek rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja, a także decyzja poprzedzająca nie zostały doręczone wszystkim stronom, co stanowi naruszenie art. 28 kpa oraz art. 10 § 1 i art. 109 § 1 kpa. Bez w względu na to, czy organ wszczął postępowanie w rozumieniu art. 61 § 4 kpa, to decyzja powinna być doręczona wszystkim stronom postępowania. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 105 § 1 kpa, poprzez jego zastosowanie, który mylnie został przez skarżące zakwalifikowany do przepisów prawa materialnego (w rzeczywistości jest to przepis procesowy), stwierdzić należy, że jest on zasadny. Przepis art. 105 kpa stanowi, że organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Przy czym umorzenie postępowania jest możliwe po jego wszczęciu, jeżeli w toku postępowania zaistnieje jedna z przesłanek warunkujących umorzenie postępowania. Należy podkreślić, że ze sformułowania użytego w art. 105 § 1 "postępowanie (...) stało się" oznacza ujawnienie się okoliczności dającej podstawę do umorzenia postępowania po jego wszczęciu. Na przykład mylnie wszczęto postępowanie w sprawie, która nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracyjny, albo okaże się, że przedmiot, którego dotyczy wniosek nie istnieje (wyburzono budynek w toku postępowania o jego rozbiórkę). W niniejszej sprawie żadna taka okoliczność nie zachodzi. Przedmiotem wniosku skarżących jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym, a więc niewątpliwie istnieje przedmiot postępowania. Jest nim, będąca w obrocie prawnym, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2002 r., nr [...]. Odrębną kwestią jest dopuszczalność wszczęcia takiego postępowania o czym była mowa powyżej. Wykluczona więc jest możliwość zastosowania art. 105 kpa. Jednakże - jak wyżej zaznaczono - istnieje sprzeczność pomiędzy osnową decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2005 r. a jej uzasadnieniem. W rozstrzygnięciu organ zawarł sformułowanie o treści: "orzeka (...) umorzyć postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem z 27 czerwca 2005 r.", a w uzasadnieniu decyzji stwierdza, że wobec już wcześniej złożonego przez skarżące wniosku z 22 października 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 2002 r., nie jest możliwe wszczęcie i powadzenie postępowania w oparciu o wniosek z 27 czerwca 2005 r. W decyzji ostatecznej powyższa sprzeczność nie została dostrzeżona. Już ta okoliczność sama przez się (niezależnie od wyżej wskazanych uchybień) stanowi podstawę uchylenia obydwu zaskarżonych decyzji. Mając na uwadze wszystkie powyżej omówione okoliczności sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. b) i c) oraz art. 152 ustawy ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy ppsa. Organ ponownie rozpoznając wniosek skarżących uwzględni powyższe oceny prawne, w szczególności ustali wszystkie strony postępowania, doręczy im wydane w sprawie złożonego wniosku rozstrzygnięcie.