I SA/Wa 710/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] oraz [...], w której miejsce wstąpili [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] października 1975 r., nr [...] Naczelnik [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr [...], o pow. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] dawny [...] pierwotny [...] " oraz hip. nr [...], stanowiącej własność [...] w [...] części oraz [...] części, a w pozostałych częściach stanowiących własność nieustalonych osób. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1976 r" nr [...] Prezydent [...] po rozpatrzeniu odwołania Dyrekcji Budownictwa Ogólnego (dawniej Dyrekcji Rozbudowy Urządzeń Komunalnych i Socjalnych w [...]) uchylił ww. decyzję z dnia [...] października 1975 r., w części dotyczącej wysokości odszkodowania i przyznał odszkodowanie za grunt w wysokości [...], w tym [...] za posiadany udział przyznał odszkodowanie w wysokości [...], natomiast nieustalonym współwłaścicielom w wysokości [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r, [...] - udokumentowani następcy prawni byłego współwłaściciela nieruchomości złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] października1975 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] października 1975 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] - w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy - Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r.. Wskutek wniesionej skargi na ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r., prawomocnym wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2602/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na naruszenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa obowiązujących przepisów prawa poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do zmarłej [...]. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] oraz [...], w której miejsce wstąpili [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że organ nadzoru wypełnił wytyczne zwarte w wyroku z dnia 15 lutego 2018 r. ustalając następców prawnych zmarłej [...], którymi są [...]. Podkreślono, że podstawą prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974 r. Nr 10, poz. 64 – dalej jako ustawa), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić kwestionowaną decyzję. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak wynika z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1974 r. oraz kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 1975r. była budowa ośrodka wypoczynkowo-sportowego [...], co niewątpliwie mieściło się w pojęciu celu użyteczności publicznej. Stwierdzono, że w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy dysponując decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydaną przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...] w dniu [...] grudnia 1962 r. [...], która ustalała lokalizację szczegółową pod budowę ośrodka wypoczynkowo-sportowego, miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie. W związku z tym wskazano, że Minister w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. prawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka dopuszczalności i niezbędności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z treści wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] grudnia 1974 r., nr [...] ubiegający się o wywłaszczenie odstąpił od rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości z powodu wystąpienia przeszkód trudnych do pokonania, zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Jak wynika bowiem z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] stycznia 1972 r. księga wieczysta pod nazwą [...] została częściowo zniszczona w czasie działań wojennych w latach 1944-45 i z tego też powodu stosowne zaświadczenie potwierdzające stan prawny nieruchomości nie mogło być wydane. Jak wynika z treści zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] stycznia1972r. księga wieczysta pod nazwą [...] również zaginęła w czasie działań wojennych w latach 1944-45. Tym samym współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie byli znani ubiegającemu się o wywłaszczenie. Wskazano, że ubiegający się o wywłaszczenie podjął jednak czynności w celu ustalenia wszystkich współwłaścicieli nieruchomości niezbędnych do przeprowadzenia rokowań w postępowaniu wywłaszczającym. Zgodnie z treścią pozyskanego przez wnioskodawcę wywłaszczenia wypisu z aktu notarialnego z dnia [...] czerwca1944 r. repetytorium nr [...] oraz wypisu z aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1942 r repetytorium nr [...], właścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr [...], o pow. [...] w [...] części oraz [...] części był [...]. W ocenie Ministra ubiegający się o wywłaszczenie prawidłowo odstąpił od rokowań z [...] ze względu na nieustalenie miejsca pobytu pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, których zgoda była niezbędna do zawarcia umowy cywilnoprawnej w przedmiocie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za wnioskowanej do wywłaszczenia. Za prawidłowe uznano rozstrzygnięcie w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., że zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości jedynie z [...] należało do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną i wykraczałoby poza zakres zwykłego zarządu. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli oznaczał brak prawa do dysponowania taką nieruchomością. W ocenie Ministra, w świetle ww. okoliczności nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., bowiem rokowania nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. Tym samym wniosek Dyrekcji Rozbudowy Urządzeń Komunalnych i Socjalnych w [...] z dnia [...] grudnia 1974 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości był uzasadniony. Dyrekcja Rozbudowy Urządzeń Komunalnych i Socjalnych w [...] pismem z dnia [...] grudnia 1974 r., działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wystąpiła do Urzędu [...] z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzono, że przedmiotowy wniosek zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 16 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, w tym wskazanie nieruchomości mających podlegać wywłaszczeniu, cel wywłaszczenia oraz wynik rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Do wniosku załączono ponadto dokumenty, takie jak: mapa sytuacyjna, decyzja o lokalizacji szczegółowej, zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego, wypis z badań hipotecznych, elaborat szacunkowy wyceny gruntu, wypis z rejestru gruntów. W związku z powyższym uznano, że wniosek spełniał wymogi przewidziane w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 1975 r. Urząd [...] poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień na dzień [...] lipca1975 r. Zawiadomienie zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 17 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, w tym wskazanie nieruchomości, co do których wszczęte zostało postępowanie, ze wskazaniem objętej wnioskiem wywłaszczeniowym powierzchni każdej nieruchomości lub przewidzianych do wywłaszczenia praw rzeczowych, właścicieli nieruchomości oraz zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie. Podkreślono, że zawiadomienie zostało skierowane do współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości [...], o czym świadczy pkt 3 rozdzielnika oraz do pozostałych — nieznanych z miejsca pobytu — współwłaścicieli zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu [...]. Ponadto zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowo- odszkodowawczego dla nieznanych z miejsca pobytu współwłaścicieli pozostawiono w aktach sprawy, zgodnie z przywołanym powyżej art. 45 k.p.a. Zgodnie z treścią adnotacji zamieszczonej na ww. zawiadomieniu z dnia [...] lipca 1975 r., zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniu [...] lipca 1975 r. i zdjęte w dniu [...] lipca 1975 r. W związku z powyższym Minister uznał, że zawiadomienie spełniało wymogi przewidziane w art. 17 ustawy wywłaszczeniowej. Zainteresowany miał prawo w ciągu 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia lub w ciągu 21 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia przeglądać wniosek o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami oraz zgłaszać wnioski (art. 18 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej). Stwierdzono, że rozprawę wywłaszczeniowo- odszkodowawczą przeprowadzono w dniu [...] lipca 1975 r. Na rozprawę nie stawił się żaden ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, jednakże jak wynika z treści protokołu rozprawy z dnia [...] lipca 1975 r., [...] złożył wyjaśnienia w czasie spotkania w dniu [...] lipca 1975 r., oświadczając wówczas, że nabył w 1942 r. część przedmiotowej nieruchomości o pow. [...], natomiast w 1944 r. część o pow. [...], które użytkuje ogrodniczo. Ponadto poinformował, że ze względu na zły stan zdrowia, nie będzie mógł stawić się na rozprawę wywłaszczeniowo- odszkodowawczą wyznaczoną na dzień [...] lipca 1975r. Wskazano, że wbrew twierdzeniom skarżących w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy gruntu został sporządzony w listopadzie 1974 r. przez inż. [...], rzeczoznawcę w zakresie spraw budowlanych Prezydium Rady Narodowej [...]. Podkreślono, że autor operatu został wybrany z listy Prezydium Rady Narodowej [...], a zatem dysponował on fachową wiedzą w zakresie, w którym sporządzał opinie, był uprawniony do ich sporządzania i nie ma podstaw do uznania, że sporządził je nieprawidłowo. Stwierdzono ponadto, że odszkodowanie za grunt biegły wyliczył w oparciu o przepis art. 8 ust. 8 w pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., zarządzenie Przewodniczącego Komitetu Urbanistyki i Architektury z dnia [...] grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo (M.P. Nr 86, poz. 408) oraz zarządzenie nr [...] Naczelnika [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. W ocenie Ministra nie doszło w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym do naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., bowiem nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej . Ponadto wskazana przez skarżących okoliczność niezrealizowania celu wywłaszczenia nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie oceniane było bowiem orzeczenie wywłaszczeniowe z 1976 r. Ocena legalności tej decyzji uwzględniała stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. To, czy zrealizowano cel wywłaszczenia, jest okolicznością późniejszą i przez to wykracza poza ramy niniejszej sprawy. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badane decyzje z dnia [...] kwietnia 1976 r. oraz z dnia [...] października 1975 r. naruszały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzje te wydane zostały przez organy właściwe rzeczowo i miejscowo oraz powołano w nich prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyły one również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i zostały skierowane do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tych decyzji, w dacie ich wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierały wady powodującej ich nieważność z mocy prawa. Zaskarżone decyzje były ponadto wykonalne w dacie ich wydania (ich mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym zdaniem organu nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji. Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. wnieśli [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili: I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974 r., nr 10, poz. 64) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w realiach niniejszej sprawy ubiegający się o wywłaszczenie nie miał możliwości zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości, art. 6 ust. 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974r., nr 10, poz. 64) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, iż w niniejszej sprawie ubiegający się o wywłaszczenie napotkał trudne do pokonania przeszkody, aby przeprowadzić rokowania z właścicielem nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974r., nr 10, poz. 64) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, iż został zrealizowany cel na jaki dokonano wywłaszczenia nieruchomości, a także ustalenia, iż wystarczającym jest wyłącznie samo złożenie wniosku określającego cel publiczny, bez znaczenia zaś są okoliczności faktycznej realizacji zamierzenia. II. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia tj.: art. 18 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974 r., nr 10, poz. 64) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnie i uznanie, iż niezachowanie terminów zawieszenia obwieszczenia o prowadzonym postępowaniu w sytuacji, w której nie znany jest krąg osób zainteresowanych w sprawie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, art. 19 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974 r., nr 10, poz. 64) poprzez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, nie brał udziału [...], będący następcą prawnym jednego ze współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości, a który był jednocześnie znany organowi administracyjnemu. art. 22 w zw. z art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974 r., nr 10, poz. 64) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnie i uznanie, że brak biegłego na rozprawie nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974 r., nr 10, poz. 64) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż podstawą wyliczenia odszkodowania mogła być decyzja wydana na podstawie operatu sporządzonego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego oraz na podstawie operatu zleconego przez wnioskodawcę, a nie organ administracji, art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 29 ustawy z 1958 r. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974 r., nr 10, poz. 64) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż wydanie decyzji wywłaszczeniowej bez ustalenia kręgu właścicieli nieruchomości oraz wskazania w decyzji danych osobowych tych osób, nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] października 1975 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że są one bezzasadne i nie wskazują nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w prowadzonym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r. zostały wydane zgodnie z prawem. Sąd rozpoznając obecnie przedmiotową sprawę, na wstępie podkreśla, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a.. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a., którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Zgodnie z ustanowioną w art. 16 k.p.a. generalną zasadą trwałości decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne , które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, że niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby w ogóle nie została wydana. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, która toczyła się w trybie nadzoru i po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 600/08 stwierdził: "Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące". Zatem dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać należy na brak słuszności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego tj.art 6 ust 1 i ust 4 ustawy. W ocenie Sądu organ wydający decyzję [...] kwietnia 1976 r. napotkał trudne do pokonania przeszkody aby przeprowadzić rokowania z właścicielem nieruchomości, bowiem [...] był współwłaścicielem wywłaszczonej nieruchomości w części [...]. Przywołany przepis uprawniał do prowadzenia rokowań z właścicielem – innymi słowy dotyczył wszystkich współwłaścicieli, którzy winni wyrazić oczywistą wolę zbycia nieruchomości. [...] nie dysponował w tym zakresie żadnymi pełnomocnictwami, a organowi nie były znane miejsca pobytu pozostałych współwłaścicieli. W tym miejscu należy podnieść, że skarżący jako następcy prawni [...] nie mogą podnosić jakichkolwiek zarzutów w imieniu pozostałych współwłaścicieli bądź ich następców prawnych , a ci, na co słusznie wskazał organ w razie przekonania o braku zapewnienia im czynnego udziału w każdym stadium postępowania, mogą skorzystać z instytucji wznowienia postępowania. W zakresie zarzutu naruszenia art 3 ust.1 ustawy Sąd podnosi, że celem wywłaszczenia była budowa ośrodka wypoczynkowo-sportowego [...], co mieściło się w pojęciu celu użyteczności publicznej. Niezbędność wywłaszczenia na ten cel potwierdzona została decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] grudnia 1962 r. nr [...], przy czym w dacie wydania decyzji w 1976 r. każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego planu gospodarczego na dany okres, co wynikało z obowiązujących wówczas unormowań dekretu z 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz.U.Nr 64, poz.373). Koncepcje wskazane w planie, które nie zostały zakwestionowane w sposób zgodny z prawem wiązały strony i organy administracji publicznej. Kwestia czy cel wywłaszczenia został zrealizowany stanowi okoliczność nie mającą w przedmiotowej sprawie znaczenia, gdyż oceniając słuszność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1976 r. organ słusznie wziął pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, w szczególności fakt, że do dnia wydania decyzji nadzorczej zachowały się w zasadniczej części akta archiwalne postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją. W ocenie Sądu nie może stanowić podstawy do twierdzenia, że kontrolowana decyzja obarczona jest wadami kwalifikowanymi określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. również i z tego powodu, że rozprawa odbyła się pod nieobeność biegłego, który wcześniej sporządził operat szacunkowy i dokonał wyceny nieruchomości. Należy wskazać, że brak podstaw do stwierdzenia, że operat został w rezultacie sporządzony nieprawidłowo gdyż biegły był rzeczoznawcą w zakresie spraw budowlanych, a jednocześnie obowiązywały wówczas ceny urzędowe, które biegły obowiązany był zastosować. Co do zarzutu braku ustalenia kręgu właścicieli przez organ Sąd podnosi, że nie może on zostać zakwalifikowany jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji a ewentualnie jedynie jako podstawa do wznowienia postępowania. Jednocześnie podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, zaś wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 roku., sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z dnia 24 sierpnia 2010 roku., sygn. akt I OSK 1415/09). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organy nadzoru poszukiwały i zebrały materiał dowodowy niezbędny do rozpoznania sprawy. Organ nadzoru oparł się na treści badanej decyzji i jej uzasadnieniu oraz wszystkich szczegółowo omówionych archiwalnych dokumentach oraz wszechstronnej i dokładnej ich analizie. Jednocześnie powyższe działania podjęte przez organ w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy powodują, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jak podkreślił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 470/08, stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wtedy, gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.. Ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach – ani na domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że [...] został prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowania i dacie rozprawy, usprawiedliwił swoją nieobecność na rozprawie złym stanem zdrowia. Odnosząc zatem przepisy stosowanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. do treści kontrolowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r. należy wskazać, że żaden z jej przepisów nie został naruszony w sposób rażący. Sąd podkreśla, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego, jak również poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych poza tymi, które stanowiły podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia. Organ winien ograniczyć się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, które miały miejsce w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy wyłącznie na gruncie zgromadzonego w niej materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w k.p.a., a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne. Na marginesie rozważań Sąd podkreśla, że w okolicznościach sprawy zasadnym jest zwrócenie uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. P 46/13 ( a więc wydany już po wyroku Sądu I instancji, który jest z 20 listopada 2014r.). W wyroku tym Trybunał orzekł " Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podnosi, że Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał Konstytucyjny nie precyzuje pojęcia znaczny upływ czasu, wskazując, że należy to do ustawodawcy, ale w okolicznościach niniejszej sprawy gdy między decyzją z dnia [...] listopada 1976 r., a wydaną w trybie nadzorczym decyzją z dnia [...] grudnia 2018r., minęły 43 lata przesłanka znacznego upływu czasu niewątpliwie została spełniona. (vide wyrok NSA z 23 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2848/15) Reasumując w ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a..