I SA/Wa 711/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2018 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu zażalenia Województwa [...] na postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania, uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. i zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Województwo [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. udziału F. K. wynoszącego ½, w prawie własności nieruchomości ozn., jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2 położonej w obrębie [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] stanowiącej współwłasność F. K. i Skarbu Państwa, zajętej pod część drogi nr [...] - [...] w P., do czasu przedłożenia postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym F. K. albo zarejestrowanego notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłym oraz zobowiązał Zarząd Województwa [...], Z. K., M. K. i M. D. do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym F. K. albo do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia, w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu Minister wskazał, że postanowieniem z [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Województwo [...].z mocy prawa udziału w wyżej wskazanej nieruchomości i zobowiązał Marszałka Województwa [...] do wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia praw do spadku po F. K.. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Zarząd Województwa [...] podnosząc, że organ wadliwie nałożył na Marszałka Województwa zobowiązanie do wystąpienia z wnioskiem do sądu o stwierdzenie nabycia praw do spadku po F. K.. W ocenie skarżącego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku powinien wystąpić organ prowadzący postępowanie, a nie wnioskodawca. Po rozpatrzeniu zażalenia oraz zbadaniu akt sprawy Minister wskazał, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania orzeczenia przez organ administracji. Minister wyjaśnił, że z art. 28 kpa wynika, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w myśl art. 30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Stronami postępowania, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) są: osoba, która 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości (jej spadkobiercy) oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Stroną postępowania administracyjnego mogą być także osoby, które wykażą swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne stanowi kwestia stwierdzenia nabycia spadku po F. K., zmarłym [...] października 1964 r., wskazanym w księdze wieczystej, jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości. Konieczne jest zatem ustalenie następców prawnych po tej osobie. Natomiast zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań Organ wyjaśnił, że następstwo prawne w wyniku spadkobrania wymaga potwierdzenia postanowieniem sądu powszechnego lub notarialnym aktem poświadczenia dziedziczenia wskazującym domniemanego spadkobiercę (art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego). Z akt sprawy wynika, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po F. K. nie zostało przeprowadzone. Zgodnie z art. 100 § 1 kpa organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Wojewoda [...] , stosownie do art. 100 § 1 kpa wezwał Marszałka Województwa [...] do wystąpienia do sądu o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym F. K.. Minister zauważył, że organem wykonawczym województwa jest zarząd. Marszałek jest podmiotem, który reprezentuje województwo na zewnątrz, ale nie jest podmiotem do którego powinno być skierowane postanowienie. To Zarząd Województwa [...] posiada interes prawny w prawidłowym ustaleniu stron postępowania administracyjnego Minister podniósł, że wniosek o stwierdzenie nabycia spadku może złożyć każdy, kto ma w tym interes prawny. Może to być każda osoba, która jest zainteresowana wywołaniem skutków prawnych związanych z prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku. Organ prowadzący niniejsze postępowanie zażaleniowe zdecydował o wezwaniu w trybie art. 100 § 1 kpa Z. K., M. K. i M. D., jako potencjalnych następców prawnych F. K., do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po ww. zmarłym albo do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia. Jako najbliższa rodzina zmarłego (dzieci) są bowiem jego potencjalnymi spadkobiercami i tym samym posiadają legitymację, aby występować z odpowiednim wnioskiem do właściwego sądu. Zarząd Województwa [...] , jako wnioskodawca przedmiotowego postępowania, również ma interes prawny do wystąpienia z wnioskiem do sądu o stwierdzenie nabycia spadku po F. K.. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w zażaleniu Minister wskazał, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. nie ma interesu prawnego do występowania z wnioskami do sądów powszechnych w sprawach o nabycie spadku po zmarłych stronach postępowania. Na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. skargę złożyło Województwo [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 10, 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez zobowiązanie Zarządu Województwa [...] do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku po F. K. albo do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłym, podczas gdy obowiązek ten spoczywa w pierwszej kolejności na organie prowadzącym postępowanie; - art. 15 kpa, poprzez zobowiązanie Zarządu Województwa [...] do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku po F. K. albo do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia, co skutkuje brakiem możliwości zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia przez Zarząd Województwa [...] do organu administracji publicznej wyższego stopnia; - art. 124 § 1 kpa, poprzez brak powołania w postanowieniu podstawy prawnej. Skarżące Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty wskazując m.in., że za zasadne i celowe należy uznać zobowiązanie Z. K., M. K. oraz M. D. do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym F. K. albo do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia, a nie Zarządu Województwa [...]. W przypadku, gdy właściwym do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest sąd, organ administracji publicznej może wystąpić sam na drogę sądową, gdy jest to dopuszczalne w myśl przepisów postępowania sądowego w związku z materialnym prawem cywilnym. W sytuacji, gdy przepisy prawa cywilnego na to nie zezwalają, organ administracji publicznej jest obowiązany wezwać stronę do wystąpienia na drogę sądową o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że po wydaniu zaskarżonego postanowienia, przy piśmie Z. K. z [...] marca 2018 r. złożonym do organu odwoławczego, załączona została kserokopia postanowienia Sądu Powiatowego w C. z [...] czerwca 1973 r., sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku po F. K.. Jest to przesłanka warunkująca możliwość podjęcia postępowania przez organ I instancji, po uzyskaniu odpisu lub uwierzytelnionej kopii tego dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga nie jest zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną. Posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Dlatego przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślić należy, że z art. 10 § 1 kpa wynika obowiązek organu administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania prowadzonego przez organ. Przepis ten ma charakter gwarancyjny, zapewniający stronie dwa podstawowe prawa procesowe: prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te podstawowe prawa procesowe strony organ administracji ma obowiązek zapewnić w toku prowadzonego postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w sprawie prowadzonej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten ma charakter wywłaszczeniowy. Stosując go, organ bada spełnienie na dzień 31 grudnia 1998 r. przesłanek wymienionych w przepisie. Decyzja wydawana na podstawie art. 73 ustawy ma charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący 31 grudnia 1998 r. i jego skutki następujące 1 stycznia 1999 r. Stronami takiego postępowania są właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., bądź ich następcy prawni, a także podmioty będące właścicielami nieruchomości na dzień wydania decyzji oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego, jako beneficjent ustawowego przewłaszczenia. Zasadnie zatem organ przyjął, że w rozpatrywanej sprawie stronami tego postępowania powinny być osoby, które 31 grudnia 1998 r. były współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Otóż wpisany do księgi wieczystej F. K. zmarł w 1964 r. Konieczne było więc ustalenie jego następców prawnych. Bez tego ustalenia dalsze prawidłowe prowadzenie postępowania nie jest możliwe. Prawidłowe jest stanowisko organów, że ustalenie spadkobierców F. K. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a tym samym w sprawie zachodzą okoliczności, które obligowały organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. Na datę wydania zaskarżonego postanowienia z akt sprawy nie wynikało, aby ustaleni byli spadkobiercy po F. K.. Wbrew twierdzeniom skargi organ administracji nie jest władny we własnym zakresie ustalać kręgu spadkobierców zmarłych stron postępowania. W tej sytuacji zawieszenie postępowania, wobec braku możliwości nadania mu biegu z powodu nieustalenia następców prawnych zmarłego F. K., a tym samym osób, które były współwłaścicielami nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. jest zgodne z prawem. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy bowiem od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez sąd powszechny (ewentualnie poprzez złożenie notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia). Prawidłowe jest wezwanie, stosownie do art. 100 § 1 kpa, (oprócz potencjalnych spadkobierców ustawowych) także Województwa [...] reprezentowanego przez zarząd, a nie Marszałka Województwa, do wystąpienia do sądu o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym F. K.. Organem wykonawczym województwa jest zarząd. Zarząd Województwa [...] posiada interes prawny w prawidłowym ustaleniu stron postępowania administracyjnego. Wniosek o stwierdzenie nabycia spadku może złożyć każdy, kto ma w tym interes prawny. Wnioskodawca niniejszego postępowania, ma również interes prawny do wystąpienia z wnioskiem do sądu o stwierdzenie nabycia praw do spadku po F. K.. Z przyczyn wyżej omówionych chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. art. 10, 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 15 kpa. Otóż organ odwoławczy ma obowiązek w całokształcie rozpoznać ponownie sprawę (w tym przypadku w postępowaniu incydentalnym - w przedmiocie zawieszenia postępowania). Niezasadny jest także zarzut braku powołania podstawy prawnej. Minister wskazał przepis, na podstawie którego uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa). W uzasadnieniu postanowienia powołał i omówił przepisy art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.