I SA/Wa 712/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2008 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej powoływana jako skarżąca) od decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2007 r., nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] róg [...] ozn. hip. "[...]" [...], plac [...] o pow. [...] m2 plac [...] o pow. [...] m2, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Opisana powyżej nieruchomość stanowiąca własność F. G. przeszła na własność gminy W. z dniem 21 listopada 1945 r. na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej powoływany jako "dekret [...]"). W dniu 15 grudnia 1975 r. I. D. – następczyni prawna poprzedniego właściciela wystąpiła o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Naczelnik W. decyzją z [...] maja 1984 r. pozostawił powyższy wniosek bez rozpoznania. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. decyzją z [...] września 1984 r. utrzymał zaś w mocy powyższą decyzję o pozostawieniu wniosku odszkodowawczego bez rozpoznania. Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej decyzją z [...] maja 1985 r. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności powołanych decyzji z [...] września 1984 r. i [...] maja 1984 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] sierpnia 1999 r. stwierdził nieważność tej decyzji Ministra. W dalszej kolejności decyzją z [...] grudnia 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność powołanych decyzji z [...] września 1984 r. i [...] maja 1984 r. o pozostawieniu wniosku I. D. o ustalenie odszkodowania bez rozpoznania. Umożliwiło to ponowne rozpatrzenie powołanego wniosku z 15 grudnia 1975 r. W wyniku rozpoznania tego wniosku Prezydent W. decyzją z [...] stycznia 2004 r. nr [...] odmówił A. K. – która po śmierci I. D. stała się jedynym następcą prawnym poprzedniego właściciela – przyznania odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję o odmowie przyznania odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę skarżącej wyrokiem z 7 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1668/04 uchylił zarówno decyzję Wojewody jak i Prezydenta W. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wyłącznym dowodem dla oceny przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne może być jedynie wypis i wyrys z planu zabudowania. Sąd wskazał ponadto, że organ nie dokonał samodzielnej analizy dokumentów w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. działając na podstawie art. 215 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004, nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej powoływana jako ugn), odmówił skarżącej przyznania odszkodowania za opisaną powyżej nieruchomość. Organ stwierdził, iż nie jest możliwe zastosowanie przepisu 215 ust. 1 ugn z uwagi na fakt, że przedmiotowy grunt nie stanowił odrębnego gospodarstwa rolnego ani nie stanowił części gospodarstwa rolnego należącego do I. D. a położonego przy ul. [...] i ul. [...], ponieważ właścicielka nie prowadziła go osobiście. Przedmiotowa nieruchomość nie mogła być również przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta W. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że gdyby nawet przyjąć, że nieruchomość stanowiła gospodarstwo to właścicielka nie prowadziła go samodzielnie. Bez znaczenia pozostaje także powoływanie się w odwołaniu na fakt, że to I. D. opłacała podatki w Wydziale Finansowym, gdyż nie wskazuje to na fakt, że prowadziła domniemane gospodarstwo przy ul. [...], analogiczne stwierdzenie należy odnieść do oświadczenia H. W., który pisze, że w imieniu właścicieli opłacał podatki. Organ odwoławczy wskazał, że prowadzenie gospodarstwa rolnego w rozumieniu faktycznego nim władania oznacza nie tylko osobiste efektywne z niego korzystanie ale także za prowadzenie gospodarstwa można by uznać kierowanie nim W kwestii przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne decydujące znaczenie zdaniem organu ma Ogólny Plan Zabudowania W. zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych z dnia [...] sierpnia 1931 r. Z poświadczonej za zgodność z oryginałem kolorowej kopii planu wynika, że działka [...] (od ul. [...]) znajduje się w strefie [...], oznaczonej kolorem jasnoszarym i przeznaczona była pod zabudowę zwartą o 5 kondygnacjach i 50% powierzchni zabudowania. Działka nr [...] znajdowała się w strefie [...], oznaczonej kolorem brązowym i przeznaczona była pod zabudowę zwartą o 4 kondygnacjach i 50% powierzchni zabudowania. Ponadto z archiwalnego zdjęcia lotniczego przesłanego w załączeniu pisma Archiwum Państwowego, wyraźnie widać wysoki pas budynków w tym właśnie rejonie ulic [...] oraz [...] (karty nr 61-70). Ustalenia organu pierwszej instancji odnośnie przeznaczenia przedmiotowego grunt należy uznać za trafne i zasługujące na uwzględnienie. Zdaniem organu takie przeznaczenie nieruchomości w zestawieniu z jej powierzchnią oznacza, że nie mogła być ona przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Skarżąca nie zgodziła się z tym stanowiskiem i wniosła na powyższa decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie art. 10 § 1; art. 81 Kpa, art. 6 Kpa w zw. z art. 215 Kpa; art. 215 ust 1-2 ugn; art. 7, art. 10, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 78 § 1 Kpa; art. 107 § 1 Kpa. Dodatkowo zarzucono nieuwzględnienie stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 5 maja 1999 r. sygn. IV SA 826/97 (LEX nr 47346) oraz 9 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 615/06 dotyczących wykładni art. 215 ust. 2 ugn. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 1. Stan faktyczny i prawny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez Wojewodę dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Dla przedmiotowej sprawy fundamentalne znaczenie ma kwestia dotycząca oceny przez organy powołanego stanu faktycznego i prawnego przez pryzmat art. 215 ust. 2 ugn. Należy zwrócić przy tym uwagę, że przewidziana w tym przepisie możliwość zastosowania przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości do niektórych kategorii nieruchomości przejętych przez państwo (dom jednorodzinny, działka) na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jest formą zadośćuczynienia, aczkolwiek ograniczoną, wobec właścicieli pozbawionych możliwości uzyskania rekompensaty w trybie uregulowanym w dekrecie. Dlatego też stosowanie przepisów o odszkodowaniach w sytuacjach, o jakich mowa w art. 215 ugn, musi uwzględniać zasadę słusznego odszkodowania, bowiem - jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny - w procesie interpretacji pojęć konstytucyjnych normy Konstytucji powinny narzucać sposób i kierunek wykładni postanowień zawartych w innych aktach normatywnych (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 sygn. akt P 5/99 (OTK 2000/2/60)). 3. Użyte w art. 215 ust. 2 ugn sformułowanie "mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne" oznacza potencjalną możliwość wzniesienia na przedmiotowej nieruchomości domu, który będzie zaspokajał potrzeby jednej rodziny. Niedopuszczalne jest w tym zakresie stosowanie zawężających formalnych interpretacji pojęcia domu jednorodzinnego zawartych w aktach prawnych okresu PRL, które nie obowiązywały w polskim systemie prawa w dniu wejścia w życie dekretu [...]. Taka interpretacja w sposób niczym nie uprawniony konstruuje niejako dodatkową negatywną przesłankę uniemożliwiająca przyznanie obywatelom słusznego odszkodowania. Nie ma więc znaczenia ile pokoi czy jaką powierzchnię miał mieć dom jednorodzinny jeżeli byłby wzniesiony w okresie pomiędzy 1931 a 1945 r., ponieważ żaden przepis ówcześnie obowiązującego prawa nie zawierał legalnej definicji pojęcia "dom jednorodzinny". 4. Przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie dekretu była objęta tylko i wyłącznie Ogólnym Planem Zabudowania W. zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych z dnia [...] sierpnia 1931 r., który określał przeznaczenie nieruchomości jako położony w strefach [...] i [...] – a więc strefach gdzie dopuszczało się odpowiednio 4 i 5 kondygnacyjną zabudowę mieszkaniową przy 50 % powierzchni zabudowy. Uwadze organu umknęło jednak, że był to plan ogólny którego celem było jedynie ustalenie maksymalnych normatywów zabudowy i w żadnym razie nie wykluczało wzniesienie mniejszego budynku czy też wzniesienie 4 kondygnacyjnego budynku, ale przy np. 20 % zabudowie działki. Przy takim jak przedmiotowej sprawie przeznaczeniu nieruchomości w planie ogólnym na tereny mieszkaniowe i braku planu szczegółowego, w ogóle nie może być mowy o niemożliwości przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne. Taka sytuacja miałaby miejsce, kiedy nieruchomość byłaby przeznaczona np. pod budowę urzędu, ambasady czy ulicy. Dlatego też zawarta zarówno w zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. wykładania art. 215 ust. 2 ugn jest błędna. Nie mają przy tym żadnego znaczenia ustalenia dotyczące charakteru ulicy [...] czy zabudowy uwidocznionej na zdjęciach lotniczych. Prawo do odszkodowania na podstawie tego przepisu wynika z potencjalnej możliwości budowy domu jednorodzinnego, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie zaistniała. Już z tego powodu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji jako naruszające powołany przepis prawa materialnego podlegają uchyleniu. 5. Pewną niekonsekwencją skargi jest wykazywanie, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione zarówno przesłanki z art. 215 ust. 1 oraz z art. 215 ust. 2 ugn. Czym innym jest bowiem przyznanie odszkodowania za nieruchomość wchodzącą w skład gospodarstwa rolnego a czym innym za nieruchomość przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne. Ma to znaczenie przy m.in. doborze nieruchomości porównawczych (podobnych) w procesie dla ustalenia odszkodowania. Niemniej jednak zdaniem Sądu zawarta w zaskarżonej decyzji ocena dotycząca niespełnienia przesłanki z art. 215 ust. 1 była przedwczesna i na tym etapie wyjaśnienia sprawy nieuprawniona. Należy przyznać rację skarżącej, że ustalenia te nie były oparte na wystarczającym materiale dowodowym. W tej kwestii naruszony został zatem art. 7 oraz 77 § 1 Kpa. Jednak kwestia ta ma zdaniem Sądu drugorzędne znaczenie w niniejszej sprawie z uwagi na ustalenia dotyczące art. 215 ust. 2 ugn. 6. Reasumując należy stwierdzić, że zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. Przy tym rozpoznając ponownie wniosek skarżących w przedmiocie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość organ winien dokonać jego oceny zgodnie z treścią art. 215 ust. 2 ugn. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.