I SA/Wa 712/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Marek Maliński Protokolant stażysta referent Magdalena Biadoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2024 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 stycznia 2024 r. nr DO-II.7610.74.2023.KC w przedmiocie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] z dnia 14 marca 2023 r. nr NWIV.752.57.5.2016; 2. zasądza od [...] na rzecz [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 17 stycznia 2024 r., nr DO-II.7610.74.2023.KC, Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 14 marca 2023 r., nr NWIV.752.57.5.2016, o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 14 marca 2023 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Polskie Koleje Państwowe w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w [...], obręb [...] [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 4 ha 4.559 m2, k. m. 1 i nr [...] o pow. 1.812m2, k. m. 2, objęte księgą wieczystą nr [...] oraz jako działki nr [...] o pow. 423 m2, k. m. i nr [...] o pow. 3.167m2, k. m. 2, objęte księgą wieczystą nr [...] wraz z prawem własności infrastruktury kolejowej linii kolejowych: nr [...], nr [...], nr [...], budynków: nastawni i przekaźnikowni oraz urządzeń znajdujących się na wskazanym gruncie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w W. (dalej jako "PKP"). Decyzją z 17 stycznia 2024 r. Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 14 marca 2023 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. i podniósł, że w sprawie spełniona została określona w tym przepisie przesłanka własności państwowej. Z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej m. in. dla działek nr [...] i nr [...] wynika, że prawo własności Skarbu Państwa zostało przeniesione po przepisaniu z księgi zamkniętej [...] wyk. L.192 w miejsce Królestwa Pruskiego Skarbu Kolejowego, przepisano na podstawie Traktatu Wersalskiego z dnia 29 czerwca 1919 r., ustawy sejmowej z 14 lipca 1920 r. i 16 czerwca 1922 r., Nr 46, poz. 988, na rzecz Skarbu Polskiego. Wpisano dnia 5 września 1922 r. Natomiast z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej m. in. dla działek nr [...] i nr [...] wynika, ze wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa do tej księgi przeniesiono po przepisaniu z księgi zamkniętej [...], na podstawie Zaświadczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 15 stycznia 1964 r. Wpisano dnia 8 marca 1988 r. Zdaniem organu odwoławczego, zebrana dokumentacja potwierdza również spełnienie przesłanki posiadania gruntu przez PKP. Dowodzi tego wyciąg z ewidencji środków trwałych grupy II znajdujących się m. in. na przedmiotowych działkach, sporządzony według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., a także oświadczenie inż. H. C. - Zastępcy Dyrektora ds. Technicznych i mgr. J. P. - Zastępcy Dyrektora ds. eksploatacyjnych z 29 listopada 2005 r., że działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położone w obrębie [...] są zajęte pod infrastrukturę kolejową w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 8 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Jednakże, jak ustalił organ, przedmiotowe działki zarówno 5 grudnia 1990 r. jak i obecnie w części stanowią drogi publiczne. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] z k.m. 1 obręb [...] w części zajęta była i jest pod drogę publiczną powiatową ul. [...] w [...] i pod drogę publiczną powiatową ul. [...] (dawna ulica gminna ul. [...]). Natomiast działki nr [...] i nr [...] z k.m. 2 obręb [...] w części stanowiły i stanowią część pasa publicznej ul. [...] w [...]. Z kolei działka nr [...] z k.m. 2 obręb [...] w części stanowiła i stanowi część pasa publicznej ul. [...] w [...]. Organ odwoławczy podniósł, że zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej uniemożliwia jej uwłaszczenie z uwagi na to, że drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego, co wynika bezpośrednio z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Minister wskazał, że pismem z 15 lutego 2016 r. PKP poinformowała, że w związku z częściową zajętością pod drogi publiczne, m. in. działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], przystąpiono do zlecenia podziału nieruchomości. Wobec powyższego pismami z 16 sierpnia 2021 r. i 17 maja 2022 r. Wojewoda Śląski zwrócił się do wnioskodawczyni o uzupełnienie wniosku m.in. w zakresie sprecyzowania przedmiotu postępowania co do działek powstałych z podziału, zajętych infrastrukturą kolejową, wraz z aktualnymi dokumentami geodezyjnymi. W odpowiedzi pismem z 3 września 2021 r. PKP poinformowała, że w 2016 r. wstrzymano podział geodezyjny wymienionych w piśmie działek, ale ponownie wystąpiono o uzgodnienie podziału do PKP PLK S.A. Następnie pismem z 26 maja 2022 r. PKP poinformowała, że z uwagi na modernizację linii kolejowej PKP PLK S.A. (zarządca infrastruktury kolejowej) nie wyraził zgody na podział działek. Minister podniósł, że wobec nienadesłania dokumentów dotyczących podziału geodezyjnego działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], Wojewoda Śląski pismem z 9 marca 2023 r. zawiadomił strony postępowania, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., że zakończył postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy podsumował, że wobec niespełnienia w sprawie przesłanki wynikającej z art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. posiadania (wyłącznego), a także wystąpienia negatywnej przesłanki uwłaszczenia, tj. naruszenia praw osób trzecich (zarządcy drogi publicznej), prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił wnioskowanego uwłaszczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosły Polskie Koleje Państwowe S. A. w W. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) przepisów postępowania, to jest: a) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; c) art. 75 § 1 ab initio i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - wszystkie w związku z art. 96 ust. 2 i 3 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez nieprzeprowadzenie przez organ z urzędu dowodu w postaci mapy podziału nieruchomości, który stanowiłby załącznik do decyzji uwłaszczeniowej i przerzucenie tego obowiązku na stronę postępowania, a w konsekwencji przerzucenie na stronę odpowiedzialności za błędy proceduralne organu administracji państwowej i pozbawienie strony rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, 2) prawa materialnego, to jest art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. poprzez odmowę stwierdzenia nabycia na rzecz spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. z dniem 27 października 2000 r. ex lege prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Śląskiego, a także rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 34 ust. 1-4 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2022 r., poz. 2542 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 8 września 2000 r.". Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Nabycie tego prawa następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego (ust. 2). Budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością PKP (ust. 3). Nabycie praw, o których mowa, nie może naruszać praw osób trzecich (ust. 4). Aby zatem doszło do uwłaszczenia w powyższym trybie muszą być kumulatywnie spełnione następujące przesłanki: (i) grunt podlegający uwłaszczeniu stanowił własność Skarbu Państwa, (ii) grunt ten w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się w posiadaniu PKP oraz (iii) PKP nie legitymowało się w odniesieniu do gruntu dokumentami w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że będące przedmiotem postępowania działki nr [...] i nr [...] stanowiły w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa i pozostawały w posiadaniu PKP. Powyższe ustalenia organów wynikają z zebranej w sprawie dokumentacji (treść wpisów w księgach wieczystych nr [...]oraz nr [...], wyciąg z ewidencji środków trwałych oraz oświadczenie PKP z 29 listopada 2005 r.) i nie budzą również wątpliwości Sądu. O ile jednak organy nie miały wątpliwości co do spełnienia w sprawie przesłanek własności państwowej oraz posiadania gruntu przez PKP, to uznały, że przeszkodą wydania decyzji pozytywnej dla skarżącej jest okoliczność, że zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r. jak też obecnie sporne nieruchomości w części stanowią drogi publiczne. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, oparte na poglądzie przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zajęcie gruntu pod drogę publiczną uniemożliwia nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. Grunt stanowiący w dacie 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną w zarządzie właściwych organów drogowych nie mógł w tej samej dacie znajdować się w posiadaniu PKP. Okoliczność ta stanowiła zaś zasadniczą przesłankę dla stania się przez ten grunt przedmiotem użytkowania wieczystego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1277/21, Lex nr 3331746). Jednakże w niniejszej sprawie z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że jedynie część spornych nieruchomości była zajęta pod drogę publiczną. Zatem rozważania organu dotyczące skutków prawnych zajęcia nieruchomości pod pas drogi publicznej nie dotyczyły całości nieruchomości będących przedmiotem rozstrzygnięcia. Tymczasem rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający nabycie prawa użytkowania wieczystego, które nastąpiło z mocy prawa w dniu 27 października 2000 r. Z woli ustawodawcy wydanie decyzji w tym przedmiocie powinno zatem nastąpić po wnikliwym ustaleniu stanu faktycznego, a także wyjaśnieniu, w jakim zakresie doszło do ziszczenia się skutków prawnych przewidzianych w art. 34 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu, tym wymogom w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie sprostały. Z zebranej dokumentacji wynika, że pismem z 16 sierpnia 2021 r. Wojewoda Śląski zwrócił się do PKP o uzupełnienie wniosku o uwłaszczenie poprzez sprecyzowanie przedmiotu postępowania odnośnie działek powstałych z podziału, zajętych infrastrukturą kolejową, wraz z aktualnymi dokumentami geodezyjnymi. W związku zaś z nienadesłaniem dokumentów dotyczących podziału geodezyjnego działek organ wydał decyzję odmowną co do całej nieruchomości. W ocenie Sądu, opisany wyżej sposób postępowania organu narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. to na organie ciąży obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ obowiązek podejmowania wszelkich czynności które służą rozstrzygnięciu sprawy. Organ z urzędu zobowiązany jest przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Nie oznacza to oczywiście, że strona jest zwolniona ze współdziałania, ale też nie oznacza, że organ jest zwolniony od działania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że w świetle art. 7 k.p.a. brak jest podstaw do biernej postawy organu w sytuacji, w której oczywistym jest, tak jak w niniejszej sprawie, że strona skarżąca ma prawo do uwłaszczenia wnioskowanym gruntem, choć z pewnym ograniczeniem. Strona postępowania administracyjnego ma prawo oczekiwać, że organ podejmie wszystkie niezbędne czynności, które będą służyły prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego (art. 8 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), w tym dopuści dowody przyczyniające się do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego (art. 75 § 1 k.p.a.). Dopiero zaś na podstawie prawidłowo zebranych dowodów organ ustali stan faktyczny, do czego jest zobowiązany na mocy art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie organ wprawdzie prawidłowo ustalił stan faktyczny. Nie przeprowadził jednak ostatniego dowodu tj. nie zlecił sporządzenia mapy podziału nieruchomości bezzasadnie przerzucając ten obowiązek na stronę (tak trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z: 16 lutego 2024 sygn. akt I SA/Wa 2328/23 oraz 15 grudnia 2023 r., I SA/Wa 1840/23; opublikowane w bazie: https://cbois.nsa.gov.pl) . Oczywistym pozostaje, że wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego co do części nieruchomości może nastąpić po uprzednim sporządzeniu dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do celów podziałowych, która powinna stanowić załącznik do tej decyzji (por. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 96). Nie można jednak wymagać od jednej ze stron aby to ona złożyła do akt sprawy dokument mający następnie stanowić niezbędny element władczego rozstrzygnięcia organu. Ustalenie zakresu przedmiotowego i terytorialnego wystąpienia przesłanek wynikających z art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. należy bowiem, jak już wspomniano, do obowiązków organu administracji. Jak wynika z akt administracyjnych i co przyznał sam organ, PKP przedstawiły w toku postępowania dokumenty, w ich ocenie wystarczające, do stwierdzenia wystąpienia przesłanki posiadania gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Ponadto, w niniejszej sprawie wątpliwości nie budził przebieg dróg publicznych. Zatem, domaganie się od strony postępowania przygotowania projektu podziału geodezyjnego uznać trzeba za bezzasadne przerzucanie kosztów postępowania na stronę, do czego organ nie był uprawniony. Sąd zwraca również uwagę, że zgodnie z art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w przypadku wydzielania nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, nie wydaje się decyzji o podziale o której mowa w ust. 1 tego przepisu. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego zatwierdza podział. Na podstawie art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonuje się więc zatwierdzenia podziału w decyzji potwierdzającej nabycie własności lub nabycie użytkowania wieczystego, a rozstrzygnięcie o podziale znajduje się w sentencji decyzji. Należy zatem sporządzić mapę podziału, która stanowi załącznik do decyzji. Z tym ostatnim przepisem spójny pozostaje art. 95 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wydzielenie części nieruchomości, której część została nabyta z mocy prawa, może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Poza tym, w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, brak jest podstaw do sporządzenia mapy przez podmiot, który nie ma interesu prawnego w żądaniu podziału. Takiego interesu prawnego nie ma jeszcze skarżąca, gdyż nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości (art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania Sądu, a w przypadku gdy stwierdzi, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. jedynie co do części nieruchomości, wyda decyzję stwierdzającą nabycie prawa użytkowania wieczystego co do tej części, po uprzednim wydzieleniu części nieruchomości zajętej pod drogi publiczne. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy. Na powyższe koszty składa się wpis sądowy od wniesionej skargi w kwocie 200 zł.