I SA/Wa 713/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Nieruchomość położona w K., gminie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod rozbudowę drogi klasy [...] [...] na odcinku od km [...] do drogi wojewódzkiej Nr [...] w km [...] wraz ze skrzyżowaniem oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz T. R. z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości-położonej w K., gminie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczonej pod ww. inwestycję, a także zobowiązał do wypłaty ustalonego odszkodowania Zarząd Województwa [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. syndyk masy upadłości [...] w C. w upadłości likwidacyjnej, zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 roku. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. jest dotknięta wadą nieważności, bowiem została skierowana m.in. do T. R., w sytuacji gdy Sąd Rejonowy w T. [...] w T., postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. ogłosił upadłość obejmującą likwidację majątku dłużnika T. R., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...] w C.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Województwo [...] oraz T. R.. Minister Inwestycji i Rozwoju ponownie rozpatrując sprawę podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r, organ nadzorczy wskazał, iż na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] w T. z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. akt [...] GU [...], które uprawomocniło się w dniu [...] listopada 2013 r., została ogłoszona upadłość obejmująca likwidację majątku dłużnika T. R., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...] w C., a ponadto wyznaczono syndyka masy upadłości. Minister wskazał, że w myśl art. 62 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 2344, ze zm.) w skład masy upadłości wchodzi majątek należący do upadłego w dniu ogłoszenia upadłości oraz nabyty przez upadłego w toku postępowania upadłościowego, z wyjątkami określonymi w art. 63-67a. W niniejszej sprawie, zdaniem Ministra, majątek nabyty przez upadłego w toku postępowania upadłościowego wchodzi w skład masy upadłości niezależnie od podstawy nabycia i dotyczy każdego mienia. W skład masy upadłości wchodzi wszystko co ma charakter majątkowy i może być użyte do zaspokojenia roszczeń wierzycieli. Obejmuje zatem ona: ruchomości, wierzytelności i prawa majątkowe. Prawa majątkowe obejmują w szczególności : udziały w spółkach z o.o., akcje w spółkach akcyjnych, udziały i wkłady w spółdzielniach i innych podmiotach. Masa upadłości obejmuje również prawa niezbywalne, o ile tylko może z nich płynąć korzyść majątkowa (komentarz do art. 62 Prawo upadłościowe Zimmerman 2018 wydanie 5, publ. Legalis). Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego - Izba Cywilna - z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt: I CSK 714/15, publ. Legalis "Postępowania dotyczą masy upadłości niezależnie czy upadły występuje w roli powoda czy pozwanego, czy chodzi o pozycje czynne czy bierne masy upadłości, o zasądzenie świadczenia czy też o ustalenie i ukształtowanie stosunku prawnego lub prawa, jeżeli tylko wynik takiego postępowania mógłby mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej wierzycieli. Zakres składników tworzących masę upadłości ogranicza cel postępowania upadłościowego, który ma służyć spieniężeniu aktywów upadłego i podziału funduszów masy upadłości pomiędzy wierzycieli. Upadły zachowuje legitymację jedynie w sprawach, które nie dotyczą masy upadłości. Zalicza się do nich roszczenia majątkowe odnoszące się do mienia niewchodzącego do masy upadłości, roszczenia, które ze względu na swój charakter nie podlegają zaspokojeniu z masy (np. o zaniechanie wynikające z praw bezwzględnych), roszczenia dotyczące praw niezbywalnych (np. służebności osobiste, prawo dożywocia), roszczenia dotyczące majątkowych praw podmiotowych związanych ściśle z osobą dłużnika (np. prawo do firmy, w której mieści się nazwisko upadłego, autorskie prawa osobiste). Upadły zachowuje legitymację również w postępowaniach, w których poszukuje ochrony swoich praw niemajątkowych, także związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Natomiast w przypadku gdyby upadły za naruszenie dóbr osobistych (nazwiska, firmy, praw autorskich) uzyskał zadośćuczynienie na podstawie art. 448 KC, kwota pozyskana z tego tytułu weszłaby do masy upadłości stanowiąc majątek nabyty w toku postępowania upadłościowego, który może służyć do zaspokojenia wierzycieli." W związku z powyższym Minister wskazał, iż brak jest podstaw do uznania jakoby odszkodowanie, ustalone w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., należne T. R., będące świadczeniem pieniężnym należnym upadłemu, nie wchodziło w skład masy upadłości. W niniejszej sprawie nie ma znaczenia fakt, iż w dacie ogłoszenia upadłości nieruchomość nie stanowiła własności T. R., tylko własność Województwa [...]. W skład masy upadłości wchodzą bowiem m.in. świadczenia pieniężne należne upadłemu, gdyż służą one do zaspokojenia roszczeń wierzycieli, a tym samym przyczyniają się do realizacji podstawowej zasady określonej w prawie upadłościowym jaką jest zasada prowadzenia postępowań upadłościowych w taki sposób, aby roszczenia wierzycieli mogły zostać zaspokojone w jak najwyższym stopniu, a jeśli racjonalne względy na to pozwolą - dotychczasowe przedsiębiorstwo dłużnika zostało zachowane (art. 2 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe). W związku z powyższym Minister uznał, iż organ nadzorczy w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. prawidłowo wskazał, że z dniem ogłoszenia upadłości, tj. z dniem [...] lipca 2013 r. T. R. utracił prawo zarządu oraz możliwość korzystania z mienia wchodzącego do masy upadłości i rozporządzania nim, jak również utracił możliwość występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym mienia wchodzącego w skład masy upadłości. Tak więc stroną takiego postępowania może być jedynie syndyk masy upadłości, działający w imieniu własnym, ale na rachunek upadłego. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo [...] zarzucając jej: naruszenie przepisu art. 62 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. prawo upadłościowe poprzez przyjęcie, że roszczenie majątkowe odnoszące się do mienia niewchodzącego do masy upadłości wchodzi w skład masy upadłości i przysługuje syndykowi, naruszenie przepisu art. 12 ust.4f i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, że T. R. "utracił możliwość występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym mienia wchodzącego w skład masy upadłości", - naruszenie art. 80 oraz art. 107 §3 k.p.a. poprzez pominięcie istotnego faktu mającego wpływ na rozstrzygnięcie decyzji tj. informacji o wywołaniu przez decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nieodwracalnych skutków prawnych w postaci prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w R. sygn. akt [...] K [...] z dnia [...].06.2015 r. nakazującego T. R. zwrot wypłaconego odszkodowania syndykowi masy upadłości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym organ nie bada sprawy co do istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, ale ogranicza się do zbadania, czy decyzja kończąca postępowanie zwyczajne lub nadzwyczajne nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Innymi słowy organ nie jest uprawniony do uwzględniania w tym postępowaniu wad - nawet oczywistych – jeżeli nie mają one charakteru kwalifikowanego. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może bowiem zastępować postępowania zwykłego lub go powtarzać. Nadto, oceny legalności badanej decyzji organ dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Uwzględniając specyfikę postępowania nieważnościowego należało podzielić stanowisko organu nadzoru, że weryfikowana w tym postępowaniu decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie administracyjne, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W konsekwencji, decyzja administracyjna może zostać uznana za nieważną w przypadku, gdy zostanie skierowana do osoby, która nie jest stroną w sprawie. W postępowaniu administracyjnym zawsze musi uczestniczyć strona, bowiem zmierza ono do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której konieczne jest ustalenie podmiotu mającego interes prawny oraz przedmiotu sprawy. Skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną w sprawie jest poważną wadą, stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu – art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z 6 lutego 2001 r., IV SA 2450/98). Stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości był T. R., na rzecz którego przyznano odszkodowanie. Adresatem decyzji winien być podmiot będący stroną postępowania, bowiem decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Zgodnie z wyrokiem NSA z 24 maja 2007 r., II GSK 400/06, kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, będzie zachodzić wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona. W przypadku, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną danego postępowania, albowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto, niezawiniona przyczyna błędnego skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną nie wyłącza jednak sankcji nieważności. Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 10 grudnia 2012 r., II SA/Kr 1215/12, art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie uzależnia stwierdzenia nieważności decyzji z powodu kierowania jej do podmiotu niebędącego stroną od wiedzy czy też zawinienia organów administracji, a jedynie od stwierdzenia samego faktu wadliwego skierowania decyzji, niezależnie od tego czy decyzja ma charakter merytoryczny, czy formalny. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy ww. decyzja ustalająca odszkodowanie została skierowana do właściwego podmiotu. Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe ( Dz. U. z 2017 r., poz. 2344 ze zm.), jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu. Przywołany przepis określa więc to, komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu sądowym i administracyjnym w sytuacji, gdy dany podmiot został postawiony w stan upadłości z opcją likwidacji. Regulacja ta jest zaś wiążąca dla wszystkich uczestników obrotu prawnego i jako nosząca znamiona regulacji szczególnej, znajduje pierwszeństwo zastosowania przed innymi przepisami dotyczącymi omawianej materii. Ponadto zgodnie z art. 62 ww. ustawy w skład masy upadłości wchodzi majątek należący do upadłego w dniu ogłoszenia upadłości oraz nabyty przez upadłego w toku postępowania upadłościowego, z wyjątkami określonymi w art. 63-67a. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że okolicznością niesporną jest to, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. została skierowana do T. R.. Poza sporem pozostaje też to, że w dacie wydania powyższej decyzji była już ogłoszona upadłość obejmująca likwidację majątku dłużnika T. R., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] w C. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] lipca 2013 r. W tej sytuacji w świetle przywołanych wyżej przepisów oczywiste jest, że stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. ustalającą odszkodowanie na rzecz T. R. powinien być syndyk masy upadłości. Należy zgodzić się również z organem nadzoru, że ustalone w kwestionowanej decyzji odszkodowanie przyznane T. R. z tytułu przejęcia z mocy prawa własności nieruchomości stanowiącej jego własność wchodzi w skład masy upadłości i nie ma znaczenia okoliczność, że w dacie ogłoszenia upadłości nieruchomość nie stanowiła już własności T. R. a Województwa [...]. W skład masy upadłości, jak słusznie wskazał Minister, wchodzą bowiem m.in. świadczenia pieniężne należne upadłemu jako służące do zaspokojenia roszczeń wierzycieli. Zatem stroną postępowania o ustalenie odszkodowania powinien być syndyk masy upadłości, działający w imieniu własnym, ale na rachunek upadłego, nie zaś T. R.. Stwierdzone naruszenie prawa poprzez skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną, prawidłowo organ nadzoru zakwalifikował, jako naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji. Ze stanowiskiem skarżącego w zakresie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można się zgodzić, a więc zarzuty skargi w tym zakresie są również niezasadne. Przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., nie chodzi o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Zauważyć należy, że skutkiem decyzji odszkodowawczej była wypłata ustalonego odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości. Jest to jednak zdarzenie faktyczne, które nie może być rozpatrywane w kategoriach nieodwracalnych skutków prawnych. W niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie skutkować będzie tym, że organ będzie ponownie ustalał odszkodowanie za przejętą z mocy prawa nieruchomość i zobowiązany będzie do wzięcia pod uwagę również treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] czerwca 2015 r. sygn. akt [...] K [...], na który powołuje się skarżący w zakresie zobowiązania T. R. do wydania syndykowi masy upadłości kwoty odszkodowania wypłaconej na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Reasumując, Sąd uznał, że Minister wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.