I SA/Wa 713/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Marek Maliński, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi E. K., K. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 lutego 2024 r. nr DO-IV.7613.12.2021.AD w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister"), decyzją z 7 lutego 2024 r. nr DO-IV.7613.12.2021.AD, orzekł, że postępowanie z wniosku E. K. i K. K. (dalej: "Skarżące") o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (dalej: "Prezydium") z 15 marca 1956 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa - za odszkodowaniem w kwocie 606,54 zł - nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako [...], o pow. 547 m2, obj. [...], stanowiącej własność B. N. (pkt 13 orzeczenia), uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r. Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydium orzeczeniem z 15 marca 1956 r. orzekło m.in. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - za odszkodowaniem w kwocie 606,54 zł – przedmiotowej nieruchomości (pkt 13 orzeczenia). Pismem z 24 lutego 2021 r., Skarżące złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia części. Minister pismem z 7 października 2021 r. nr DO.4.7613.12.2021.EK poinformował Skarżące, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 marca 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 463/21 zobowiązał Ministra do rozpatrzenia ww. wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium, w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1402/22 oddalił skargę kasacyjną Ministra od ww. wyroku. W następstwie powyższego Minister, powołując się na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) dalej: "ustawa zmieniająca", decyzją z 7 lutego 2024 r., orzekł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium z 15 marca 1956 r. uległo umorzeniu z mocy prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tejże ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy taka sytuacja zaistniała, gdyż jak wynika z akt sprawy przedmiotowe orzeczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium w dniach od 26 marca 1956 r. do 8 kwietnia 1956 r. A zatem w jego ocenie zostało w sposób skuteczny wprowadzone do obrotu prawnego, albowiem przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) przewidywały możliwość ogłaszania orzeczeń (zamiast ich doręczenia do rąk poszczególnych stron). Wskazał, że termin na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności określony w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w stosunku do przedmiotowego orzeczenia upłynął najpóźniej z dniem 26 marca 1986 r. Podał, że z akt sprawy wynika, iż wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wpłynął do organu nadzoru w dniu 3 marca 2021 r. W konsekwencji uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat (ponad 64 lata) od dnia doręczenia (ogłoszenia) ww. orzeczenia i nie zostało do dnia 16 września 2021 r. zakończone decyzją ostateczną, zatem uległo ono umorzeniu z mocy prawa. Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Skarżące zarzucając rażące naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, wnosząc o jej uchylenie, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosły, że w niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia lub ogłoszenia decyzji w stosunku do strony postępowania B. N. – tj. osoby nieżyjącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572) dalej: "Kpa", w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 Kpa, czy też innego terminu. W celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 Kpa (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej) oraz dodanie § 3 w art. 158 Kpa (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 Kpa), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 Kpa). Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy zmieniającej wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Podstawę prawną wydania orzeczenia z 15 marca 1956 r. stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zatem kwestię wejścia ww. orzeczenia do obrotu prawnego regulował art. 24 ust. 1 ww. dekretu zgodnie z którym orzeczenie doręcza się wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na którego wniosek wszczęte zostało postępowanie, oraz właścicielowi nieruchomości. W przypadku, gdy orzeczenie dotyczy większej liczby właścicieli, orzeczenie może być im podane do wiadomości w trybie art. 18 ust. 2 (tj. zawiadomienia mogą być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych). W tym samym trybie zawiadamiany będzie właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie jest znane. W rozpoznawanej sprawie orzeczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium w dniach od 26 marca 1956 r. do 8 kwietnia 1956 r. (vide: pieczęć z adnotacją umieszczona na odpisie orzeczenia znajdującym się w aktach administracyjnych). Sąd stwierdza zatem, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia z 15 marca 1956 r. z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie powołanej ustawy (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 Kpa). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 Kpa). Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne. Ustalenia organu, co do zaistnienia wskazanych ww. przepisie okoliczności faktycznych, tj. wszczęcia postępowania nadzorczego mającego za przedmiot orzeczenie Prezydium po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji, Sąd podziela i przyjmuje jako własne. Ogłoszenie orzeczenia nastąpiło w dniu 26 marca 1956 r. Natomiast przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia zostało zainicjowane wnioskiem Skarżących z 24 lutego 2021 r. Zgodnie z art. 61 § 3 Kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej – ww. wniosek wpłynął do organu 3 marca 2021 r. (prezentata Kancelarii Głównej Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii). Ustawa zmieniająca przewiduje, że stosuje się ją bezpośrednio do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, zatem skoro wszczęcie postępowania nastąpiło po upływie 30 lat (ponad 64 lata) od ogłoszenia kwestionowanego orzeczenia, to organ prawidłowo orzekł w zaskarżonej decyzji o umorzeniu z mocy prawa. Powyższy pogląd organu Sąd w pełni podziela. Odnosząc się do treści uzasadnienia skargi Sąd stwierdza, że z treści przepisu art. 2 ustawy zmieniającej wynika, że rozpoczęcie biegu trzydziestoletniego terminu, po upływie którego nie jest możliwa weryfikacja decyzji administracyjnej związany jest z dniem jej doręczenia lub ogłoszenia. Co przy tym znamienne powiązano ów termin jedynie z doręczaniem (ogłoszeniem) decyzji, a nie doręczaniem jej określonemu podmiotowi (stronie). To zaś oznacza, że datą doręczenia decyzji w jego rozumieniu będzie także dzień doręczenia jej jakiemukolwiek podmiotowi zewnętrznemu wobec organu. Bez znaczenia zatem dla ustalenia zaistnienia tej przesłanki pozostaje to czy do doręczenia decyzji stronie postępowania w rzeczywistości doszło, czy też nie. Doręczenie decyzji (w tym przypadku jej ogłoszenie) podmiotowi usytuowanemu na zewnętrz struktur organu administracji publicznej, który ją wydał oznacza bowiem, że decyzja wchodzi do obrotu prawnego, wywołując skutki prawne w niej przewidziane i nie sposób mówić w tym przypadku o akcie nieistniejącym. Wobec takiego skądinąd nie można by było w ogóle prowadzić postępowania nadzorczego. Z powyższych względów Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej są niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ww. ustawy.