I SA/Wa 714/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak /spr./ Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi L.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. ISA/WA 714/07 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. od decyzji Nr [...] Starosty Powiatu G. z dnia [...].06. 2006 r. orzekającej o zwrocie na rzecz L. W. nieruchomości o powierzchni [...] m2 położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej dawniej w ewidencji gruntów jako działka ewid. Nr [...] z obrębu [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania administracyjnego ustalony został następujący stan faktyczny: Aktem notarialnym z dnia 3 października 1988r., Rep. [...], na podstawie art. 53 ust. 2 i art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985r. Nr 22, poz. 99 z późno zm.), L. W. i E. A. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w W., oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...]o łącznej pow. [...] ha, opisaną w księdze wieczystej KW Nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość - decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1976 r. została przeznaczona pod budowę dzielnicy mieszkaniowej "[...]" i zespołu ulic. W dniu 25.02.2005 r. L. W. wystąpiła wnioskiem (uzupełnionym w dniu 16.11.2005 r.) o zwrot wskazanej działki ewid. Nr [...], jako niewykorzystanej na cele, dla których nastąpiło jej nabycie. Działka ta aktualnie oznaczona jest w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne Nr [...]o pow. [...]ha z obrębu [...] i Nr [...]o pow. [...] ha z obrębu [...], uregulowane w księdze wieczystej KW-Nr [...] na własność Miasta W. Decyzją Nr [...] Starosty Powiatu G. z dnia [...].06.2006 r. orzeczono o zwrocie na jej rzecz wymienionej działki. Organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stała się własnością Dzielnicy Gminy [...] (obecnie własność W.) z dniem 27 maja 1990r., co potwierdza decyzja Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998r. Starosta Powiatu G. wskazał, że zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późno zm.), przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r. Nr 30, poz. 127, z późno zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późno zm.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do przepisu art. 137 ust. 1 powołanej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Organ ustalił, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona jako działka nr [...] została objęta decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1976r. Nr [...] i Nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej - dzielnicy mieszkaniowej [...] wraz z zespołem ulic, co wynika również z załącznika mapowego, stanowiącego integralną część decyzji. Pismem z dnia 8 lutego 2006r. Naczelnik Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu W. w Dzielnicy [...] wyjaśnił, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona jako dawna działka nr [...] z obrębu [...]nie jest objęta żadną decyzją o pozwoleniu na budowę, niemniej jednak teren przedmiotowej działki przewidziany jest pod projektowaną ulicę [...]. W dniu [...] marca 2006r. odbyła się wizja nieruchomości położonej w W., przy ul. [....], aktualnie oznaczonej jako działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...]z obrębu [...]. Podczas wizji w terenie stwierdzono, iż cała nieruchomość jest niezagospodarowna - działka nr [...]po prawej stronie (patrząc od strony ul. [...]) porośnięta jest chwastami, natomiast lewa strona działki, która jest przewidziana pod ulicę stanowi grunt wyjeżdżony przez samochody. Działka nr [...] stanowi ugór porośnięty chwastami, który przecina pas wyjeżdżony pod samochody (przewidywany pod przyszłą ulicę). Organ wskazał, że mając na uwadze, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie jest objęta decyzjami o pozwoleniu na budowę, jak również do dnia dzisiejszego nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, spełnione zostały przesłanki, o których mowa wart. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w dniu złożenia wniosku o zwrot przedmiotowa nieruchomość nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego, jak również decyzją o lokalizacji celu publicznego. O zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania orzeczono zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego T. K. Od powołanej decyzji Nr [...] Starosty Powiatu G. złożył odwołanie Prezydent W. prosząc o jej uchylenie, ponieważ na części tej działki cel wywłaszczenia został zrealizowany przez wybudowanie na niej utwardzonej tłuczniem drogi publicznej, stanowiącej aktualnie jedyny dojazd do wybudowanych w pobliżu domów mieszkalnych. Poza tym, w odwołaniu zgłoszony został zarzut, iż w elaboracie szacunkowym opracowanym dla ustalenia przypadającej do zwrotu ze strony Pani L. W. kwoty odszkodowania nie uwzględniono wartości istniejącej na gruncie utwardzonej tłuczniem drogi. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. od decyzji Nr [...] Starosty Powiatu G. z dnia [...].06. 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji, rozstrzygając sprawę zwrotu przedmiotowej działki Nr [...] o powierzchni [...] m2 nie wziął pod uwagę, iż działka ta stanowi część nabytej ww. aktem notarialnym z dnia 3.10.1988 r. nieruchomości o pow. [...] ha [...] m2 i nie ustalił, czy pozostała część oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewid. Nr [...] została wykorzystana na cele, dla których nastąpiło jej nabycie. W przypadku gdy działka dawny ewid. Nr [...] została wykorzystana na cele, dla których nastąpiło jej wywłaszczenie, to jeśli działka ewid. Nr [...] kwalifikowałaby się do zwrotu, miałyby do niej zastosowanie przepisy art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jedno Dz. U. Nr 261 z 2004 r. poz.2603, z późno zm./. W tej sytuacji, wobec konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w powyższej sprawie, organ II instancji działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007r. wniosła L. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podniosła, że istniejąca obecnie droga jest drogą tymczasową, a jej nawierzchnia została utworzona z tzw. płyt MON, zasypanych następnie tłuczniem. Prace te zostały wykonane samowolnie przez nieustalone osoby, bez uzgodnienia, bez wymaganych pozwoleń, a przede wszystkim bez dokumentacji projektowej - stąd nie wiadomo czy w ogóle znajdują się w granicach projektowanej drogi przewidzianej w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oznaczona jako ,, [...]", czy też poza nią. Wskazała, że obie działki nr [...] i nr [...] stanowiły część tego samego gospodarstwa rolnego, nie stanowiły jednej całości jako nieruchomość, ponieważ położone są w odległości [...] m jedna od drugiej i każda z nich może stanowić odrębną całość. Poza tym działki były objęte różnymi decyzjami o ustaleniu lokalizacji inwestycji budowlanej. Podniosła, że działka nr [...] została zbyta przez Gminę [...] w formie zamiany z Archidiecezją W., umową zamiany zawartą aktem notarialnym Rep. [...], w dniu 8 czerwca 1999r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co nastepuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.). Organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 2 kpa może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podstawę prawną do uchylenia decyzji było naruszenie art. 107 § 3 Kpa , który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mianowicie organ w pełni nie uzasadnił przyczyn wydania decyzji kasacyjnej. Zaskarżona decyzja administracyjna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu jak wskazano powyżej organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy nie wykazał, że w sprawie niniejszej zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z treścią powołanego przepisu. Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, dlatego decyzja kasacyjna musi być wnikliwie i szczegółowo uzasadniona. Organ w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej winien uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 i także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Przyjąć należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 tylko wówczas gdy wykaże że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Organ odwoławczy nie odniósł się w sposób szczegółowy do przyczyn, dla których uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej art. 138 par. 2, ani też nie wskazał przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., co winno znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Jeżeli w ocenie organu II instancji postępowanie dowodowe jest niewystarczające, czy też przeprowadzone dowody podlegają ocenie odmiennej od już dokonanej, to rzeczą organu odwoławczego jest danie temu wyrazu poprzez szczegółowe odniesienie się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Objęta skargą decyzja wydana przez organ odwoławczy elementów uzasadnienia, o jakich mówi przepis art. 107 § 3 k.p.a. nie zawiera. Ujawnione wady, tj. naruszenie przepisów prawa mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).