I SA/Wa 714/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. F. i J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] odmawiającą J. i M. F. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej dz. ew. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...]m2, w prawo własności. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: J. F. i M. F. wnioskiem z dnia 8 października 2009 r. wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Zarząd [...] W. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 1 ust. 1b pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83), odmówił wnioskodawcom przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż działka nr [...] stanowi aktualnie własność W., a w użytkowanie wieczyste przekazana została na rzecz Spółdzielni [...] na 99 lat, aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1997 r. Rep. [...]. Następnie na podstawie umowy przeniesienia własności domu jednorodzinnego z prawem użytkowania wieczystego działki gruntu z dnia [...] stycznia 2001 r. Rep. A Nr [...], użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości zostali J. i M. małż. F., a zatem w dniu 13 października 2005 r., tj. zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., ww. osoby były użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał jednak, powołując się na treść art. 1 ust. 1b pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., że przepisu art. 1 ust. 1 tej ustawy, nie stosuje się do nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie administracyjne mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycje celu publicznego. Pismem z dnia 27 lutego 2012 r. Dyrektor Biura Gospodarki Nieruchomościami W. poinformował natomiast, że w związku z wystąpieniem M. Sp. z o.o. prowadzone są działania mające na celu zapewnienie pozyskania praw do nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję celu publicznego polegającego na budowie [...], a przedmiotowa nieruchomość znajduje się w zakresie planowanej inwestycji. Pismem z dnia 29 maja 2012 r. Dyrektor Biura Gospodarki Nieruchomościami poinformował ponadto, że przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] prowadzone jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] w W., a wydana decyzja będzie służyć uzyskaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji ww. celu publicznego m.in. na terenie [...]. Z kolei M. Sp. z o.o. pismem z dnia 29 maja 2012 r. poinformowało, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się bezpośrednio nad konstrukcją planowanej inwestycji, co spowoduje konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie części podziemnej tej działki. Wobec tego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu w prawo własności będzie dużym utrudnieniem dla prowadzonej inwestycji. Z uwagi na powyższe organ uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania J. i M. małż. F., utrzymało powyższą decyzję w mocy i wskazała, że okoliczności przywołane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji świadczą, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości toczy się postępowanie zmierzające do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które to postępowanie w konsekwencji może skutkować koniecznością nabycia nieruchomości, bądź jej części pod tę inwestycję. W ocenie organu odwoławczego, przepis art. 1 ust. 1b pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. należy rozumieć szeroko i zaliczyć do wymienionego w nim postępowania nie tylko działania bezpośrednio zmierzające do nabycia nieruchomości, ale również takie, które je poprzedzają. Do takiego postępowania należy m.in. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzji o warunkach zabudowy, czy też lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu, racjonalny ustawodawca przyjął, że nie jest możliwe dokonanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sytuacji, gdy toczy się postępowanie, które w konsekwencji skutkować może koniecznością nabycia części bądź całości nieruchomości. Dokonanie przekształcenia w takiej sytuacji utrudniłoby bowiem proces inwestycyjny. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. F. i J. F. wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżących w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 1 ust. 1b pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., skoro ani w dniu złożenia przez nich wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ani też w dniu wydania decyzji przez organy I i II instancji, nie było decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący wskazali, że wydane w sprawie decyzje naruszają ponadto konstytucyjne prawo do równego traktowania obywateli, skoro inni mieszkańcy ul. [...] w W. uzyskali zgodę na takie przekształcenie (np. [...], [...]). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod tym kątem, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. naruszają prawo w stopniu skutkującym jej uchyleniem. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Wskazać przy tym należy, że przepis art. 1 ustawy otrzymał wskazane brzmienie w wyniku nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110). Celem wprowadzonej zmiany było rozszerzenie zakresu podmiotowego ustawy na wszystkich użytkowników wieczystych, z zachowaniem jednak pewnych wyłączeń. Wyłączeniami tymi w art. 1 ust. 1b ustawy ustawodawca objął: 1. nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców; 2. nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129); 3. nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego. Jak wynika z akt niniejszej sprawy M. F. i J. F. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w W. przy ul. [...] nabyli aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2001 r. Rep. A Nr [...], a zatem w dniu 13 października 2005 r., zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., skarżący byli użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości. Organy uznały jednak, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek wyłączający wydanie decyzji pozytywnej, który określony został w przepisie art. 1 ust. 1b pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., bowiem przedmiotowa nieruchomość znajduje się w zakresie planowanej inwestycji celu publicznego polegającej na budowie [...] oraz prowadzone są działania mające na celu zapewnienie pozyskania praw do tej nieruchomości. Zdaniem Sądu, takie stanowisko organów jest jednak przedwczesne. Jak już bowiem wskazano, przepis art. 1 ust. 1b pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. mówi, że przepisu art. 1 ust. 1 tej ustawy nie stosuje się do nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego. Z akt niniejszej sprawy nie wynika natomiast, aby postępowanie takie toczyło się wobec przedmiotowej nieruchomości. Organy orzekające w sprawie uzyskały jedynie z Urzędu W. informację o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] w W., która to decyzja ma dopiero w przyszłości służyć uzyskaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji ww. celu publicznego m.in. na terenie [...]. Z kolei M. Sp. z o.o. pismem z dnia 29 maja 2012 r. poinformowało, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się bezpośrednio nad konstrukcją planowanej inwestycji, co spowoduje konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie części podziemnej tej działki. Z powyższych wyjaśnień nie wynika zatem, aby na dzień wydania zaskarżonej decyzji w stosunku do przedmiotowej nieruchomości toczyło się postępowanie mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego. Jak wskazuje się przy tym w doktrynie "wyłącznie z zakresu przekształcenia nieruchomości w odniesieniu, do których toczy się postępowanie mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego ma charakter wyłączenia czasowego do momentu zakończenia takiego postępowania. Poprzez pojęcie "postępowanie mające na celu nabycie nieruchomości, jej części pod inwestycję celu publicznego" należy rozumieć postępowanie wywłaszczeniowe oraz postępowania prowadzone w trybie tzw. specustaw. Po wydaniu decyzji częściowo wywłaszczającej prawo użytkowania wieczystego nie ma przeszkód, aby wydać decyzję o przekształceniu. (...) Przy tym nie można odczytywać tego zapisu literalnie, że jest to przesłanka do odmowy przekształcenia. Należy przyjąć, że wszczęcie postępowania, które dotyczy ewentualnego nabycia prawa użytkowania wieczystego na realizację inwestycji celu publicznego jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania przekształceniowego i powinno skutkować jego zawieszeniem" (por. M. Gdesz "Komentarz do ustawy o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności" Zielona Góra 2011; M. Gdesz, A. Trembecka "Publiczne prawo nieruchomości dla geodetów" 2013). W konsekwencji uznać należało, że wydając zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. organy naruszyły przepisy art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1b pkt 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wskazaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i ustalą, czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości toczy się konkretne postępowanie mające na celu nabycie nieruchomości pod inwestycję celu publicznego, a tym samym, czy spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 1 ust. 1b pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Jeżeli natomiast postępowanie takie toczy się organy ustalą, jaki wpływ na przedmiotowe postępowanie będzie miała ewentualna konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, ale części podziemnej tej działki. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.