I SA/Wa 714/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. T. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2017 r. poz. 1257z późn. zm.), dalej "K.p.a"., oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121), dalej u.g.n., utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018r., orzekającą o udzieleniu zezwolenia [...] S.A. na czasowe zajęcie nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], gmina [...] (księga wieczysta nr [...]) na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości w celu wymiany fundamentów i posadowienia nowej konstrukcji słupa nr [...] znajdującego się na tej nieruchomości. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. [...] S.A. z siedzibą w [...] wystąpiła o wydanie decyzji na podstawie art., 126 u.g.n w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność S. T., dalej zwanego "skarżącym". Niezbędność wydania decyzji uzasadniała wyeksplatowaniem stanowiska słupowego, złym stanem technicznym fundamentów, korozją, brakami w elementach słupa. Wskazywała, że dalsza eksploatacja linii grozi zawaleniem słupów i powstaniu znacznej szkody poprzez brak ciągłości zasilania dla reaktora [...] w Narodowym Centrum Badań Jądrowych w [...] oraz innych odbiorców energii elektrycznej w powiecie [...]. Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. Starostwa [...] orzekł o udzieleniu zezwolenia na czasowego zajęcie nieruchomości gruntowej tj. działki nr [...] na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy w celu wymiany fundamentów i posadowienia nowej konstrukcji słupa nr [...], zobowiązał [...] do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu prac a gdyby nie było to możliwe lub nadmiernie utrudnione do wypłaty odszkodowania. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie złożył skarżący zarzucając naruszenie art. 126 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. wskazując, że nie zaszły przesłanki do zastosowania art. 126 u.g.n. Wskazał, że art. 126 u.g.n. może dotyczyć sytuacji awaryjnych, nagłych i przemijających. Istotą wykonania prac, zgodnie z tym przepisem, jest ich niezwłoczność a celem odwrócenie negatywnych zjawisk i zapobieżenie dalszym szkodom, co wyklucza prowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości. Pod pojęciem nagłej potrzeby o jakiej mowa w art. 126 ust. 1 u.g.n. należy rozumieć sytuację nadzwyczajną jako stanowiącą przyczynę zagrożenia a mianowicie katastrofę, awarię urządzeń. Nagła potrzeba wskazuje na sytuację nadzwyczajną jako przyczynę zagrożenia i nie jest równoznaczna z nagłością mającego wystąpić zdarzenia. Ocena czy w danym przypadku zachodzi siła wyższa powinna być dokonana "na zewnątrz" przy uwzględnieniu indywidualnej sytuacji ocenianego, co ma kapitalne znaczenie gdy ocena dokonuje się w realiach postępowania administracyjnego. Zgodnie ze znajdującą się w aktach ekspertyzą stanu technicznego słupa, jego elementy nie spełniają wymogów nośności stateczności konstrukcji i mogą być przyczyną gigantycznej awarii zasilania. Największym aspektem powstania takiej awarii jest zagrożenie utraty i życia dla ludzi przebywających w pobliżu reaktora jak i przerwa w pracy reaktora i pozbawienie prądu mieszkańców powiatu [...]. Istnieje konieczność niezwłocznej wymiany fundamentów i słupa [...], który jest wyeksploatowany i skorodowany. Dalsza eksploatacja linii grozi zawaleniem słupów i powstaniem znacznej szkody poprzez brak ciągłości zasilania, także powstałej w wyniku działania siły wyższej. Rodzaj zagrożenia nie musi być nieprzewidywalny ale z jego charakteru musi wynikać nagła potrzeba zapobieżeniu powstaniu szkody. Zdaniem organu, zakres czynności jest niezbędny do zapobieżenie potencjalnej szkodzie a zapobieżenie to mieści się w pojęciu celu publicznego ponieważ kwestia utrzymania przewodów i urządzeń służących do dystrybucji i przesyłania energii elektrycznej zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. jest właśnie takim celem. Możliwość jaką daje art. 126 ust. 1 u.g.n ma służyć zminimalizowaniu szkody a więc określonego zagrożenia które może wynikać z możliwości wystąpienia awarii, pożaru czy porażenia. Argumenty te czynią niezasadnymi zarzuty naruszenia przez organ I instancji art. 126 § 1 u.g.n. Zgodnie z art. 126 § 2 K.p.a. organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący S. T.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 126 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie przez Wojewodę [...] decyzji organu I instancji podczas gdy: - nie zaszły przesłanki do jego zastosowania, gdyż nie nastąpiło działanie siły wyższej a konkretnie nie wystąpiła nieprzewidywalna sytuacja lub stan spowodowany zdarzeniami nagłymi i niespodziewanymi, których nie można było przewidzieć z wystarczającym wyprzedzeniem, jak również nie wystąpiła ustawowa przesłanka czasowego zajęcia nieruchomości tj. nagła potrzeba zapobieżeniu powstania znacznej szkody zakładająca konieczność natychmiastowego działania w celu niedopuszczenia do powstania tej szkody; -zakres czynności jakie mogą być podejmowane na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n. obejmuje jedynie takie które są niezbędne do odwrócenia siły wyższej lub jej skutków albo zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Nie może być wykorzystywany do przeprowadzenia prac remontowych, konserwacyjnych czy usuwania usterek lub awarii niewymagających nagłej reakcji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził jedynie, że elementy konstrukcyjne słupa nie spełniają wymogów nośności i stateczności co hipotetycznie i w bliżej nieokreślonym terminie może skutkować awarią zasilania. 30% poziom erozji aluminium i 25% korozji betonu nie stanowi podstawy do uznania, że konstrukcja ta wymaga nagłego i natychmiastowego działania; -zakres prac będzie stanowił przebudowę a nie remont co uzasadnia brak możliwości zastosowania art. 126 K.p.a.; -sześciomiesięczny okres zajęcia nieruchomości jest nieproporcjonalnie dług w stosunku do charakteru i zakresu prac. Ponadto organ nie określił nawet początku tego terminu, co pozostawia Wnioskodawcy nieograniczoną możliwość wyboru terminu rozpoczęcia prac i powoduje u Skarżącego stan swoistego zawieszenia i niepewności wobec każdorazowej możliwości ingerencji wnioskodawcy w prawo korzystania z jego nieruchomości; -organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji mimo braku wykazania wiarygodnymi dowodami okoliczności uzasadniających zastosowanie tego przepisu. 2. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez: -zaniechanie zbadania czy w realiach tej sprawy istotnie nastąpiła nagła potrzeba przeprowadzenia wyżej opisach prac podczas gdy wnioskodawca wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o ustanowienie służebności przesyłu obciążającej nieruchomość co prowadzi do wniosku, że prace związane z przebudową słupa energetycznego nie rozpoczną się przed prawomocnym zakończeniem tego postępowania co w konsekwencji uzasadnia twierdzenie o braku podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 126 § 1 K.p.a.; -nieustalenie czy prace mają polegać na remoncie czy przebudowie słupa i w związku z tym nieuwzględnienie słusznego interesu Skarżącego polegającego na ochronie przysługującego mu prawa własności; -nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz dokonanie ustaleń faktycznych wyłącznie w oparciu o niepoparte wiarygodnymi twierdzenia Wnioskodawcy a w konsekwencji nieuwzględnienie słusznego interesu Skarżącego polegającego na ochronie przysługującego mu prawa własności nieruchomości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody [...] na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zapadła ona z naruszeniem art. 126 § 1 i 2 u.g.n. a w aspekcie procesowym z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Możliwość wydania decyzji o ograniczeniu prawa do nieruchomości w przypadku siły wyższej lub zagrożenia powstania szkody daje art. 126 u.g.n. Zgodnie z nim w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstania znacznej szkody z zastrzeżeniem ust. 5, starosta udziela w drodze decyzji zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości. Zgodnie z ust. 2 decyzji takiej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W świetle literalnego brzmienia art. 126 § 1 u.g.n. najistotniejszą przesłanką do jego zastosowania jest ustalenie stanu kwalifikowanego tj. nagłej potrzeby zapobieżenia znacznej szkody wynikającej z awarii i nagłego charakteru zdarzenia uzasadniającego natychmiastowe wejście na teren cudzej nieruchomości. O ile w przypadku klasycznej tzw. siły wyższej ustalenie tego nie powinno budzić wątpliwości gdyż cechą siły wyższej jest jej natychmiastowość, nieprzewidywalność i skutek w postaci np. zerwania przewodów elektrycznych lub znaczne ryzyko z tym związane to inaczej przedstawia się sytuacja w której należy ocenić istnienie przesłanki "nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody". Nie może przy tym umknąć uwadze, że każde ograniczenie działaniem władczym prawa własności wymaga racjonalnego i przekonującego uzasadnienie. Konstytucja R.P chroni bowiem prawo własności, co wynika z jej art. 64, który stanowi, że jego ograniczenie może nastąpić jedynie na podstawie ustawy i to w zakresie w jakim nie narusza ono w sposób istotny prawa własności. Przysługujące właścicielowi prawo do korzystania z jego rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem zagwarantowane jest w art. 140 kodeksu cywilnego, ale nie jest prawem absolutnym. W każdym jednak wypadku jego ograniczenia należy dokonać rozważań w celu ustalenia czy nie dojdzie do sytuacji w której mielibyśmy do czynienia z ponadustawowym i nieuzasadnionym racjami społecznymi ograniczenia. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Zgodnie z art. 31 ust 3 Konstytucji R.P. "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Badanie czy przesłanki te zostały spełnione wymaga w każdym wypadku skonfrontowania wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi które w jej efekcie podlegają ograniczeniu (por. wyrok TK z 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07 w Lex). Zasada ta kładzie nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Rozważania czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wymagają odpowiedzi na 3 pytania: 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, 2) czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana i 3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (po. TK, wyrok z 26 stycznia 1993 r, sygn. akt U 10/92 w: OTK 1993, s. 32, wyrok z 26 kwietnia 1995 r, sygn. akt K 11/94). Organy w sposób prawidłowy ustaliły, że na działce o nr ew. [...] znajduje się słup energetyczny niewątpliwie wymagający remontu (przebudowy). Organy dla oceny stanu technicznego sieci posłużyły się ekspertyzą stanu technicznego słupa sporządzoną przez inż. M. S. jednakże oceniły ją w sposób wybiórczy. Istotnie z ekspertyzy tej wynika, że stan stanowiska nr [...] będzie przyczyną powstania gigantycznej awarii zasilania zwanej "Blackoutem" a skutki takiej awarii są nie do przewidzenia. Jednakże opinia ta jasno również wskazuje, że nie tylko ten słup ale cała linia napowietrzna [...] Kv relacji [...] – [...] jest w złym stanie technicznym tym bardziej, że linia ta została wybudowana w 1963 r. Oczywistym jest więc, że linia ta generalnie wymaga remontu po tylu latach eksploatacji. Sąd nie kwestionuje sporządzonej ekspertyzy gdyż nie ma do tego niezbędnej wiedzy specjalistycznej. Ocenia jedynie czy w jej świetle istniały podstawy do ograniczenia prawa własności w sposób wskazany w zaskarżonej decyzji. Na tak postawione pytanie odpowiedź jest negatywna. Ustalenia poczynione przez organ wskazują na zły stan techniczny całej linii napowietrznej, a w szczególności słupa nr [...] – bo ten był przedmiotem oceny rzeczoznawcy, o czym świadczy tytuł ekspertyzy. Oznacza to, że oceniano ogólny stan sieci elektroenergetycznej i uznano go za zły, mogący powodować poważne zagrożenie. Oceniano przy tym dokładniej stan techniczny konkretnego elementu tej sieci. W związku z tym w aspekcie tego, że sieć elektroenergetyczna tworzy całość a wszystkie elementy są ze sobą powiązane, należy dojść do wniosku, że każdy z tych elementów, w świetle tej ekspertyzy mógłby teoretycznie spowodować poważne zagrożenie i awarię. Stan ten nie pojawia się nagle i nie jest na tyle poważny (25% korozji betonu, 30 % erozji aluminium i bliżej nie określona korozja konstrukcji stalowej, blach węzłowych słupa) aby uzasadniał zastosowanie trybu wyjątkowego o jakim mowa w art. 126 § 1 u.g.n. Biorąc pod uwagę fakt, że słup został wybudowany ponad 50 lat temu a uszkodzenia nie przekraczają nawet 40 % świadczy to o jego małym zużyciu technicznym. Przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 126 § 1 u.g.n. należy każdorazowo oceniać konkretną sytuację i kierować się racjonalnością i przewidywalnością rozmiarów potencjalnej szkody. Musi przy tym istnieć niebudzący wątpliwości związek pomiędzy źródłem potencjalnej szkody (tu zły stan techniczny słupa) a szkodą (gigantyczna awaria zasilania). Inaczej mówiąc, należy ocenić czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, a więc czy usunięcie wskazywanej przyczyny i ograniczenie prawa własności spowoduje skutek w postaci nie wystąpienia tej szkody. Tylko w takiej sytuacji uzasadnione byłoby ograniczenie w trybie natychmiastowym prawa własności. Zdaniem Sądu, z ekspertyzy jasno wynika, że przebudowa słupa ma wypływ na ryzyko wystąpienia awarii ale w bliżej nie określonym czasie, zaś stan tego słupa w porównaniu do stanu całej linii elektroenergetycznej nie jest wyjątkowy czy inny niż pozostałych, nie spełnia ten stan przesłanki nagłości a przynajmniej z decyzji ani dowodów zebranych w sprawie to nie wynika. Rozbiórka tego słupa i postawienie nowego nie zapobiegnie powstaniu hipotetycznej szkodzie z uwagi na generalnie zły stan linii. Z tych względów Sąd uznał, że organ wadliwie zastosował w niniejszej sprawie art. 126 u.g.n. Należy się przy tym zgodzić z zarzutami skargi, że organ ograniczając prawo własności skarżącego dokonał tego w sposób nie uwzględniający istoty prawa własności poprzez nie wskazanie w sposób prawidłowy czasu ograniczenia. Po pierwsze wskazał maksymalny, ustawowy czas ograniczenia (6 miesięcy), co biorąc pod uwagę rozmiar prac (wymiana słupa na nowy) jest obiektywnie nieuzasadnione. W takim okresie czasu można by wymienić kilkanaście słupów. Ponadto z decyzji wynika, że termin rozpoczęcia prac należy liczyć od dnia zajęcia nieruchomości potwierdzonego protokołem. Oznacza to, że organ w dowolnym, bliżej nie określonym czasie mógłby przystąpić do prac. Tym samym dopóki organ nie zająłby nieruchomości skarżący pozostawałby w stanie niepewności. Takie rozwiązanie jest niedopuszczalne. Czasowe ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności musi być sprecyzowane. Nieokreślenie tego czasu stanowi nadmierną ingerencję w prawo własności i narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Właściciel ma prawo wiedzieć jakie są ramy czasowe ograniczenia, gdyż tego rodzaju decyzja kreuje jego ograniczone władztwo nad rzeczą. Poza tym, na co nie zwrócił uwagi ani organ ani skarżący, działka nr ew. [...] ma [...] ha na potrzeby przebudowy miała zostać zajęta w całości. Ze znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej dokumentów nie wynika czy słup posadowiony jest na całej działce o nr ew. [...] czy też nie. Organ w ogóle nie rozważał czy na tego rodzaju prace nie wystarczyłoby zajęcie mniejszej powierzchni działki. Kwestie czasu ograniczenia i powierzchni terenu Sąd ocenia wyłącznie w aspekcie zarzutów skargi gdyż wskazana wadliwość nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Tym samym organ w sposób wadliwy ocenił słuszny interes skarżącego. Podkreślić w tym miejscu należy, że ograniczenie prawa własności musi być uzasadnione, określone w czasie (gdy do takiego kryterium odnosi się ustawodawca) i proporcjonalne do ciężarów nałożonych na obywatela. W niniejszej sprawie, abstrahując od podstawy materialnoprawnej żądania, zaproponowane ograniczenie tej zasady nie dochowuje gdyż w sposób nadmierny obciąża właściciela nieruchomości pozbawiając go praw władania nieruchomością w bliżej nieokreślonym czasie i terenie. Sąd nie podziela wywodów skargi, że tryb o jakim mowa w art. 126 § 1 u.g.n. dotyczy wyłącznie remontu. Brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że dla wypełnienia dyspozycji normy wystarczy wykazanie istnienia siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstania znacznej szkody. Nie ma przy tym żadnego znaczenia jakiego rodzaju prace będą musiały być wykonane aby szkodzie zapobiec. Ma to znaczenie natomiast przy stosowaniu art. 124b u.g.n., na podstawie którego może dojść do ograniczenia własności w sytuacji gdy konieczna jest konserwacja, remont lub usunięcie awarii ciągów. Jednocześnie w aspekcie tej sprawy trafne jest spostrzeżenie skarżącego, że prace mające na celu konserwację czy remont sieci, o ile właściciel nieruchomości nie wyrazi dobrowolnie na nie zgody, mogą być objęte żądaniem zastosowania art. 124 b u.g.n. Kwestia toczącej się sprawy o zasiedzenie służebności pozostaje bez jakiegokolwiek wypływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Dotyczy bowiem zupełnie innej kwestii a poza tym jest toku. Z tych względów Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ w sposób ponadustawowy ograniczył prawo własności skarżącego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na uwadze powyższą ocenę prawną wyda stosowne rozstrzygnięcie. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2017, poz. 1369) Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach (pkt 2) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U.2015.1800.), zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na koszty te składa się wpis w kwocie [...] zł i wynagrodzenie adwokat w kwocie [...] zł. Sąd nie zwraca kosztów opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł ponieważ zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 h ustawy z dnia 16 listopada 2006r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz.U.2019.1000) sprawy prowadzone na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zwolnione są od opłaty skarbowej.