I SA/Wa 714/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trypie uproszczonym sprawy ze skargi A. O., B. L. i J. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. A. O., B. L., A. O.(2) i J. O. (dalej, jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r. znak KOC/5859/Go/21 o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało, że orzeczeniem administracyjnym z dnia 6 kwietnia 1961 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawa odmówiło K. i A. O.(3) przyznania prawa własności czasowej do części gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] Nr hip. Tab. likw. b. wsi C. pod Nr [...], wynoszącej 2250 m². Wnioskiem z dnia 14 września 2021 r. (data wpływu – 20 września 2021 r.), uzupełnionym w dniu 14 grudnia 2021 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wystąpili o stwierdzenie, że ww. orzeczenie z 1961 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Kolegium przytoczyło treść art. 156 § 1 i 2 oraz art. 158 § 2 K.p.a. i podniosło, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), w której do art. 158 K.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "§ 3 Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 upłynęło trzydzieści łat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, do postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z akt sprawy wynika, że ww. orzeczenie administracyjne zostało doręczone stronie w dniu 12 kwietnia 1961 r. Natomiast z wnioskiem w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego (wydania orzeczenia z naruszeniem prawa) wystąpiono w dniu 20 września 2021 r., a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. oraz po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia orzeczenia. Mając powyższe na względzie organ uznał, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1961 r. Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodzili się i wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, polegającego na naruszeniu zasady równości obywateli, poprzez traktowanie określonej grupy obywateli w sposób odmienny i zróżnicowany, 2. art. 21 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności i praw nabytych, 3. art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zamknięcie stronie drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw, 4. art. 158 § 3 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania, bez rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie wydania zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem prawa, 5. art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania i nierozpatrzeniem wniosku strony o stwierdzenie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa, 6. art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy wniosek strony nie dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji, tylko stwierdzenia, że decyzja była wydana z naruszeniem prawa, której to przesłanki ww. przepis nowelizujący w ogóle nie zawiera, a zatem nie było podstawy prawnej do odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. tj. żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do jego wszczęcia, na przykład gdy przepisy prawa nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie. Tak sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. W dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 K.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 k.c.). W tej sprawie orzeczeniem administracyjnym z dnia 6 kwietnia 1961 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawa odmówiło K. i A. O.(3) przyznania prawa własności czasowej do części gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] Nr hip. Tab. likw. b. wsi C. pod Nr [...], wynoszącej 2250 m². Jak wynika z akt sprawy orzeczenie to zostało doręczone stronom w dniu 12 kwietnia 1961 r. Okoliczności tej skarżący nie kwestionują. Z kolei wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1961 r. został złożony przez skarżących pismem z dnia 14 września 2021 r. (data wpływu – 20 września 2021 r.). Ta kwestia także w sprawie jest niesporna. Wniosek został zatem złożony po 50 latach od doręczenia przedmiotowej decyzji. Tym samym wszczęcie i prowadzenie postępowania w świetle powołanego wyżej przepisu art. 158 § 3 K.p.a. jest w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, także do postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z kolei w myśl art. 2 ust. 2 ww. ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z tych względów SKO zasadnie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 6 kwietnia 1961 r. Odnosząc się do zarzutów naruszenia wspomnianymi regulacjami przepisów Konstytucji jeszcze raz wskazać trzeba, że już w ww. wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, Trybunał Konstytucyjny podkreślił potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, która leży w interesie porządku publicznego. Sens tych regulacji opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Od dawna w porządku prawnym obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje jak: zasiedzenie, przemilczenie czy przedawnienie. Jeżeli bowiem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługujących mu praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiony. Trzydziestoletni okres przedawnienia w odniesieniu do orzekania o wadach nieważności decyzji gwarantował obywatelom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu. Dodatkowo, ze wyjaśnić należy, że jak stanowi Konstytucja RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7). Także zgodnie z treścią art. 6 K.p.a. organ administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że organy administracji publicznej nie mają samodzielnie możliwości "odmówienia zastosowania" obowiązującego przepisu prawa, nawet jeśli w ich ocenie jest on niezgodny z Konstytucją. Oznacza to, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje omawiana regulacja prawna, to organ zobowiązany jest do orzekania również na podstawie przepisów ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Przypomnieć należy, że organem powołanym do badania zgodności z Konstytucją konkretnych ustawowych rozwiązań prawnych jest Trybunał Konstytucyjny. Jak zaś Sądowi jest wiadome, przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. akt K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej - w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Postępowanie przed Trybunałem nie zostało dotychczas zakończone. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżących, że mocą art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. ustawodawca wyłączył jedynie możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, lecz nie wyłączył możliwości stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy skarżącym, że celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 K.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, jak zdają się wywodzić skarżący, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wszak wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Sąd nie stwierdził w działaniach organu uchybień, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 powołanej ustawy.