I SA/Wa 715/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie asesor WSA Joanna Skiba asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], którą organ ten odmówił zwrotu nieruchomości położonej w J. przy ul. [...] [...], stanowiącej dawną działkę nr [...] o powierzchni [...] m2. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2004 r. sygn. akt ISA 294/02, którym Sąd uchylił wydaną poprzednio decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta O. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w J. przy ul. [...] [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska stwierdził, iż nie można przedmiotowej nieruchomości uznać za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, ponieważ realizację celu wywłaszczenia rozpoczęto w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem J. K. wniosła odwołanie do organu II instancji. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...] stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego stanowiska stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona decyzją Prezydenta W. z dnia [...] września 1981 r. nr [...], w związku z przeznaczeniem jej pod awaryjne budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji z dnia [...] lipca 1979 r. nr [...]. Organ odwoławczy przywołał treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Ponadto stanął na stanowisku, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w dniu 16 lutego 1987 r. na cały wywłaszczony teren o pow. [...] m2, obejmujący m. in. przedmiotową działkę, wydana została zamienna decyzja lokalizacyjna nr [...], zgodnie z którą teren ten został przeznaczony pod budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W ramach realizacji powyższej inwestycji wybudowane zostały trzy segmenty w stanie surowym budynku mieszkalnego "A". Aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1999 r. Rep. A Nr [...] Gmina J. przeniosła własność nieruchomości, będącej przedmiotem omawianego postępowania, tytułem aportu rzeczowego na pokrycie kapitału zakładowego, na rzecz Towarzystwa Budownictwa [....] Sp. z o.o., które kontynuuje prace związane z zakończeniem tej inwestycji. W związku z powyższym bezspornie nastąpiła utrata przez Gminę J. władania przedmiotową działką, co stanowi zdaniem organu negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nakłada na organ orzekający obowiązek wydanie decyzji odmawiającej zwrotu takiej nieruchomości. W tej sytuacji organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] grudnia 2004 r. odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w J. przy ul. [...] [...]. Decyzja Wojewody [...] stała się podstawą wniesienia przez J. K. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na zastosowaniu przepisów tej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją ustawy z 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie w dniu 22 września 2004 r., błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na ustaleniu, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej była w dacie złożenia wniosku zagospodarowania zgodnie z celem wywłaszczenia oraz naruszenie przepisu art. 107 §3 kpa polegające na sporządzeniu uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego dyspozycji powyższego przepisu. Skarżąca wyjaśniła, że Starosta Powiatu w O. odmówił zwrotu na rzecz byłej właścicielki J. K. własności nieruchomości położonej w J. przy ul. [...] stanowiącej dawną działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m2 (aktualnie części działki nr [...] z obrębu [...]) wywłaszczonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] września 1981 r. a nie z dnia [...] września 1991 r., jak wskazano w uzasadnieniu decyzji. Podniosła, że sprawa została rozpoznana w oparciu o nieobowiązujący stan prawny, bowiem dnia 22 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw, którą to nowelą zmienione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości. W obecnym stanie prawnym za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu uważa się nie tylko nieruchomość dla której - pomimo upływu 7 lat od daty wywłaszczenia - nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy), ale również taką nieruchomość, na której pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Ponieważ zaś przesłanki zwrotu organ powinien oceniać według stanu istniejącego w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, skarżąca stanęła na stanowisku, że organ I instancji pominął istniejący stan prawny, w szczególności znowelizowaną treść art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto skarżącą podniosła, że z akt sprawy nie wynika w oparciu o jakie dowody organ ustalił, że w ramach realizacji inwestycji wybudowane zostały trzy segmenty w stanie surowym budynku "A" na podstawie zamiennej decyzji lokalizacyjnej nr [...], skoro szkielety tych budynków wzniesiono w latach 1983-1985, a później, aż do 2000 r. budowy nie kontynuowano. Oznacza to, jej zdaniem, że w dacie złożenia wniosku o zwrot, czyli w 1997 r., przedmiotowa nieruchomość nie była zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, mimo upływu ponad 10 lat od daty wywłaszczenia. Skarżąca uznała również, że organy orzekające w przedstawionej sprawie nie dokonały ustaleń, do których były zobowiązane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2004 r. (sygn akt I SA 284/02). Organ II instancji sporządził uzasadnienie decyzji naruszające dyspozycję art. 107 §3 kpa, ponieważ uzasadnienie to jest pozbawione uzasadnienia prawnego, nie wskazuje dowodów podnoszonych przez wnioskodawczynię oraz nie podaje przyczyn, dla których organ odmówił tym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu organ pominął wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2004 r. sygn. akt I SA 284/02 uchylającego poprzednią decyzję o odmowie zwrotu. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu w O. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na fakt, że zgodnie z treścią art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) prawomocne orzeczenie sądowe oraz zawarta w nim ocena prawna wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zarówno Sąd, jak i organ administracji rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Tylko w razie zmiany przepisów prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną traci ona charakter wiążący (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1990 r., sygn. SA/Wr 137/90 - ONSA 1990, z. 2-3, poz. 51). Ponownie postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2004 r. sygn. akt I SA 294/02, którym Sąd ten uchylił wydaną poprzednio decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że mimo, iż zaskarżona decyzja wydana została w wyniku rozpatrywania po raz trzeci przez organy administracji w dwuinstancyjnym postępowaniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zapadłe decyzje nie mogły być uznane za zgodne z prawem. Organy prawidłowo wskazując ustawowe przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), wydały decyzje w sprawie z naruszeniem tych przepisów. W aktach administracyjnych przekazanych sądowi brak było szeregu dokumentów powołanych przez organy – m.in. decyzja lokalizacyjna z 1987 r. nie zawierała załącznika, brak było pozwolenia na budowę budynku "A", które jak twierdził Wojewoda wydane zostało w oparciu o decyzję lokalizacyjną nr [...]. Sąd stanął na stanowisku, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Naruszenie przez organy przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa mogło natomiast mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Równocześnie Sąd podniósł, że w rozpatrywanej sprawie punktem odniesienia dla rozważań dotyczących realizacji celu wywłaszczenia winna być decyzja nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia 13 lipca 1979 r. Skoro odmowa uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia nastąpiła w sprawie w oparciu o art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ winien był wykazać zgromadzonymi w postępowaniu administracyjnym dowodami, których brak było w sprawie, że istotnie nie zachodzi sytuacja o jakiej mowa w tym przepisie, gdyż w okresie 7 lat od daty, w której decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny rozważyć znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości okoliczności podniesionych w zaskarżonych decyzjach związanych z utworzeniem – po wystąpieniu przez skarżącą o zwrot – Towarzystwa Budownictwa [...] Spółka z o.o. w J., która zgodnie z aktem założycielskim jest jednoosobową spółką Skarbu Gminy J., na rzecz którego to Towarzystwa Gmina Miasta J. aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1999 r. przeniosła własność nieruchomości, obejmującej m.in. działki ewidencyjne nr [...] i [...] tytułem aportu rzeczowego na pokrycie podwyższonego kapitału. Po zbadaniu akt sprawy, biorąc pod uwagę fakt upływu ponad 20 lat od dnia wywłaszczenia, Sąd stanął na stanowisku, że ich analiza prowadzi do wniosku, iż organy wykonując zalecenia Sądu uzupełniły istniejące w chwili orzekania braki w materiale dowodowym. W aktach sprawy znajdują się obecnie: potwierdzona za zgodność przez Archiwum Państwowe W. kserokopia decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] wraz z załącznikami (Kompleksowymi wytycznymi urbanistycznymi oraz załącznikiem w postaci mapy sytuacyjnej stanowiącej integralną część decyzji nr [...]), potwierdzona za zgodność kserokopia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] lutego 1987 r. nr [...] wraz z załącznikami (Kompleksowymi wytycznymi urbanistycznymi oraz mapą), kserokopia wniosku o pozwolenie na budowę budynku "A" z dnia 16 listopada 1999 r. (k-[...] akt adm.), pismo Burmistrza Miasta J. z dnia 24 września 1997 r., z treści którego wynika, że na budowę bloku "A" wydane zostało pozwolenie na budowę nr [...] (k-[...]([..]) akt adm., samej decyzji mimo poszukiwań w archiwach państwowych nie udało się odnaleźć), potwierdzenie zgłoszenia do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A" z dnia 4 września 2001 r. Z analizy zaskarżonej decyzji wynika, że została również dokonana zalecona przez Sąd analizy skutków prawnych przeniesienia przez Gminę na rzecz Towarzystwa Budownictwa [...] Spółka z o.o. w J., tytułem aportu rzeczowego, własności nieruchomości obejmującej m.in. działki ewidencyjne nr [...] i [...]. Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynika, że fakt utraty przez Gminę własności przedmiotowych działek stanowi negatywną przesłankę do ich zwrotu i nakłada na organ orzekający obowiązek wydania decyzji odmawiającej zwrotu takiej nieruchomości. Stanowisko to znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) ustawa ta określa zasady m.in. gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 tej ustawy zawierające przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mogą mieć zastosowanie jedynie w przypadku nieruchomości będących w dniu orzekania własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Jak zaś wynika z akt sprawy zarówno w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, jaki w dacie wydania przez Starostę O. decyzji nr [...], na mocy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1999 r. właścicielem nieruchomości pozostawało Towarzystwo Budownictwa [...] Spółka z o.o. w J. Od dnia podpisania aktu notarialnego i ujawnienia tego faktu w odpowiedniej księdze wieczystej sporne działki nie były już własnością jednostki samorządu terytorialnego, lecz stały się własnością odrębnego podmiotu będącego spółką z ograniczoną odpowiedzialnością. W tej sytuacji brak było podstaw prawnych do orzekania przez organ administracji w przedmiocie zwrotu nieruchomości nie będącej własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zwrócić należy uwagę na fakt, że zawarta z Towarzystwem Budownictwa [...] Spółką z o.o. w J. umowa przeniesienia tytułem aportu rzeczowego na pokrycie podwyższonego kapitału własności nieruchomości, obejmującej m.in. działki ewidencyjne nr [... i [...], jest umową cywilnoprawną i ocena jej prawidłowości, skuteczności czy ważności nie podlega kognicji ani organów administracji, ani sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 §1 Kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. W tej sytuacji bez znaczenia prawnego dla kontrolowanego postępowania administracyjnego pozostaje fakt, że kwestionowany akt notarialny został zawarty w trakcie toczącego się postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, że Towarzystwo Budownictwa [...] Spółka z o.o. w J. również utworzone zostało po wystąpieniu przez skarżącą o zwrot, że sporne działki zostały wniesione tytułem aportu rzeczowego na pokrycie podwyższonego kapitału, ani fakt, że zgodnie z aktem założycielskim Towarzystwo Budownictwa [...] Spółka z o.o. w J. jest jednoosobową spółką Skarbu Gminy J. Wszystkie te argumenty mogłyby być istotne jedynie w postępowaniu toczącym się przed właściwym sądem powszechnym choćby w postępowaniu opartym o treść art. 5 Kodeksu cywilnego. W przypadku ewentualnego uzyskania przez skarżącą pozytywnego prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego strona mogłaby rozważyć skorzystanie z art. 145 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak do czasu pozostawania w obrocie prawnym aktu z dnia [...] grudnia 1999 r. w rozpatrywanej sprawie roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będącej własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie przysługuje, niezależnie od faktu, czy dana nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, czy też nie. W związku z tym podniesione w skardze zarzuty, iż przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla niniejszego postępowania. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.