I SA/Wa 715/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. A. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz M. A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] - po rozpatrzeniu zażalenia M. A. - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia przez Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonych w [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha - do czasu przeprowadzenie postępowania spadkowego po S. A., T. A. i H. A.. Postanowienie powyższe wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia [...] października 2012 r. Burmistrz Miasta [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przez Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonych w [...], obręb [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, zapisane w księdze wieczystej nr [...] oraz działki nr [...] o pow. [...] ha zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. W związku z powyższym Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie uregulowania - w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133. poz. 872 ze zm.) - nabycia przez Miasto [...] własności przedmiotowych nieruchomości. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] zawiesił z urzędu to postępowanie - do czasu przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłym właścicielu H. I. A.. Podniósł, że właściciel przedmiotowego gruntu zmarł, a ewentualni następcy prawni nie są znani - w związku z czym zaistniały przesłanki z art. 97 §1 pkt 1 kpa. Zaś postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] podjął zawieszone postępowanie z uwagi na ustąpienie przyczyny zawieszenia - przeprowadzenie postępowania spadkowego po H. I. A.. Z dołączonego do akt sprawy postanowienia Sądu [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. sygn. akt [...] wynika, iż spadek po zmarłym dnia [...] października 1981 r. H. I. A. nabyli: S. A., T. A., H. A. i M. A. po ¼ części każde z nich. Zaś z postanowienia Sądu [...] w [...] z dnia [...] lipca 1984 r. sygn. akt [...] wynika, że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne położone w [...] nabył Skarb Państwa w całości. Następnie Sąd [...] w [...] wyrokiem z dnia [...] marca 1998 r. sygn. akt [...] zobowiązał Skarb Państwa - na podstawie art. 15 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 55, poz. 321) - do przeniesienia na M. A. prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i nr [...], obręb [...], niezabudowanej - rola i las, obie działki o powierzchni łącznej [...] m2. W trakcie postępowania Wojewoda [...] uzyskał informację o śmierci S. A., T. A. i H. A.. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] ponownie zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie (również na podstawie art. 97 §1 pkt 1 kpa) - do czasu przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłych S. A., T. A. i H. A.. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody [...] wniosła M. A, wskazując, że ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu [...] w [...] z dnia [...] lipca 1984 r. sygn. [...] oraz wyroku Sądu [...] w [...] z dnia [...] marca 1998 r. sygn. akt [...] wynika, iż prawo własności nieruchomości położonych w [...], obręb [...] , oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha przysługuje wyłącznie jej - zatem bezzasadne dla przedmiotowego postępowania jest ustalenie następców prawnych S. A., T. A. i H. A.. Po rozpoznaniu tego zażalenia Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia przez Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonych w [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha - do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, niezbędnego do wydania decyzji, jakim jest przeprowadzenie postępowań spadkowych po zmarłych: S. A., T. A. i H. A.. W uzasadnieniu podniósł, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania orzeczenia przez organ administracji. Oznacza to, iż bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 1698/2007). Stosownie zaś do art. 100 § 1 kpa organ administracji, który zawiesił postępowanie z przyczyny, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wystąpi jednocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Następnie Minister stwierdził, iż w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne stanowi kwestia ustalenia następców prawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości: S. A., T. A. i H. A. i dlatego też organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności ww. nieruchomości, jednocześnie zobowiązując następców prawnych do przeprowadzenia postępowań spadkowych po zmarłych S. Ad., T. A. i H. A.. Wskazał również, że ze znajdującego się w aktach sprawy wyciągu z wykazu zmian gruntowych wynika, iż działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, zapisane w księdze wieczystej nr [...] oraz działka nr [...] o pow. [...] ha zapisana w księdze wieczystej nr [...] stanowią części dawnych działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Natomiast z postanowienia Sądu [...] w [...] z dnia [...] lipca 1984 r. sygn. [...] oraz wyroku Sądu [...] w [...] z dnia [...] marca 1998 r. sygn. akt [...] jednoznacznie wynika, że M. A. przysługuje jedynie prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], wpisanych do księgi wieczystej nr [...]. Tym samym ww. postanowieniem - wbrew twierdzeniom skarżącej - nie zostały objęte nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania, co potwierdza treść ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...] Poza tym z akt sprawy wynika, iż nie zostało dotychczas przeprowadzone postępowanie spadkowe po S. A. i H. A. (spadkobiercach dawnego właściciela nieruchomości H. A.) - co stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Na powyższe rozstrzygnięcie M. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając je w całości i zarzucając organowi naruszenie: 1. prawa materialnego: 1) art. 365 § 1kpa poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji, wbrew treści znajdującego się w aktach sprawy prawomocnego wyroku Sądu [...] w [...] z dnia [...] marca 1998 r. ([...]), wadliwe uznanie, że S. A., T. A. oraz H. A. (bądź ich następcy prawni) są stronami zawieszonego postępowania pomimo, iż z ww. wyroku, którym Organ jest bezwzględnie zobowiązany jednoznacznie wynika, że osoby te nie mogły być i nie były spadkobiercami gospodarstwa rolnego, w tym działek objętych przedmiotowym postępowaniem administracyjnym, jako podlegającego dziedziczeniu na zasadach określonych dla gospodarstw rolnych; 2. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji wadliwe uznanie, iż przeprowadzenie postępowania spadkowego po S. A., T. A. i H. A. - spadkobiercach H. I. A. stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania, podczas gdy kwestia ta pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy wobec prawomocnego wyroku Sądu [...] w [...], w którym stwierdzono, że M. A., jako jedyna spełniająca ku temu przesłanki, odziedziczyła po H. I. A. gospodarstwo rolne; art. 7 kpa w z w. z art. 77 § 1 kpa oraz w zw. z art. 80 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne stwierdzenie, że ustalenie następców prawnych S. A., T. A. oraz H. A. stanowi zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego niemożliwe jest dalsze procedowanie w sprawie mimo, iż zebrane w sprawie dowody (w tym prawomocny wyrok sądu powszechnego) jednoznacznie świadczą o tym, że ww. osoby nie dziedziczyły gospodarstwa rolnego, obejmującego również działki będące przedmiotem postępowania, a co za tym idzie ustalanie spadkobierców ww. osób nie jest kwestią, która może mieć jakiekolwiek znaczenie na gruncie niniejszej sprawy i stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa; art. 124 § 2 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa oraz w zw. z art. 126 kpa poprzez ich niezastosowanie, polegające na zaniechaniu wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności, które wskazywałyby na fakt, iż ustalenie następców prawnych S. A., T. A. oraz H. A. stanowić może zagadnienie wstępne oraz zaniechaniu przedstawienia dowodów, na których Organ II instancji oparł się czyniąc w przedmiotowej sprawie kwestionowane ustalenia, a także zaniechaniu podania przyczyn, z powodu których innym twierdzeniom i dowodom odmówił wiarygodności oraz mocy dowodowej; 4) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody [...], w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do jego wydania, a postanowienie Organu I instancji, winno zostać uchylone. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego do postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie - podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "ppsa". Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona - jednakże z innych przyczyn, niż wskazała skarżąca - bowiem zaskarżone postanowienia naruszają przepisy art. 97 § 1 pkt 1 i 4 kpa przez błędne ich zastosowanie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r., które utrzymało w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia przez Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonych w [...] - do czasu przeprowadzenia postępowania spadkowego po S. A., T. A. i H. A.. Podstawą zawieszenia postępowania przez organ I instancji był art. 97 §1 pkt 1 kpa - zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 kpa, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 kpa). Wynika to ewidentnie z treści orzeczenia. Tymczasem Minister uznał - wbrew oczywistej treści orzeczenia - że Wojewoda zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa - organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Całość rozważań organu II instancji dotyczy właśnie tego przepisu - uznał on, iż kwestia ustalenia następców prawnych osoby zmarłej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Po pierwsze - jest to rozumowanie błędne, gdyż postępowanie w razie śmierci strony reguluje art. 97 §1 pkt 1 kpa (prawidłowo powołany przez organ I instancji) i śmierć strony postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym. Po drugie - organ II instancji nie dokonał prawidłowo oceny zaskarżonego orzeczenia, gdyż jego rozważania dotyczą zupełnie innego przepisu, którego nie zastosował organ I instancji - co skutkowało koniecznością uchylenia tego postanowienia. Ponadto także orzeczenie organu I instancji podlega uchyleniu jako przedwczesne, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby został ustalony status przedmiotowych nieruchomości tj. czy wchodzą one w skład działek, które nabyła na własność skarżąca na mocy wyroku sądu w [...]. Z postanowienia Sądu [...] w [...] z dnia [...] lipca 1984 r. wynika, że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne położone w [...] nabył Skarb Państwa w całości. Przy czym w aktach sprawy nie ma żadnych dokładnych ustaleń, jakie konkretne działki wchodziły w skład tego gospodarstwa rolnego. Dopiero po 14 latach Sąd [...] w [...] wyrokiem z dnia [...] marca 1998 r. zobowiązał Skarb Państwa do przeniesienia na M. A. prawa własności konkretnie oznaczonej nieruchomości tj. nieruchomości położonej w [...] przy ul [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i nr [...]. Zatem - wbrew stanowisku skarżącej - Sąd [...] ww. wyrokiem nie przeniósł na M. A. własności nieruchomości (gospodarstwa rolnego) stanowiącego wcześniej własność H. I. A., które pierwotnie, na mocy postanowienia tego Sadu z dnia [...] lipca 1984 r., stanowiło własność Skarbu Państwa. Z orzeczenia Sądu [...] w [...] z dnia 18 lipca 1984 r. wcale nie wynika, że prawo własności nieruchomości położonych w [...], obręb [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (objętych wnioskiem Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r.) przysługuje wyłącznie skarżącej. Świadczy o tym także treść skargi do Sądu, w której skarżąca podniosła, że: "Wyrok wydany został w rezultacie rozpoznania pozwu M. A., w którym .z racji spełniania przesłanek określonych w art. 15 ust.1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 28.07.1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny żądała przeniesienia przez Skarb Państwa własności nieruchomości, nie posiadając wiedzy, że w skład odziedziczonego gospodarstwa rolnego wchodzą jeszcze inne nieruchomości w Gminie [...]." W tym miejscy należy wskazać, iż skarżąca nie odziedziczyła gospodarstwa rolnego po H. I. A. - odziedziczył je Skarb Państwa. W związku z tym nie stała się właścicielem całego gospodarstwa rolnego - nabyła tylko prawo własności konkretnych działek wchodzących w skład tego gospodarstwa - i jak sama przyznała, nie wiadomo, czy wszystkich. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Wojewoda [...] najpierw ustali status przedmiotowych działek - nr [...], nr [...] i nr [...] - z którego będą wynikały strony postępowania. Przede wszystkim zaś wyjaśni, czy ww. działki w ogóle wchodzą w skład gospodarstwa rolnego H. A., a jeżeli tak, to czy wchodzą w skład nieruchomości nabytych przez skarżącą (działki nr [...] i nr [...]) na mocy wyroku sądu, czy też ich właścicielem jest nadal Skarb Państwa – jako spadkobierca gospodarstwa rolnego. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń organ wyda stosowne orzeczenie. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 97 § 1 pkt 1 i 4 kpa - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na postawie art. 200 tej ustawy.