I SA/Wa 716/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Asesor WSA Agnieszka Miernik Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Irena Wronka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2006 r. sprawy ze skargi [...] [...] [...] [...] S.A. z siedzibą w J. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Minister Transportu i Budownictwa, po rozpoznaniu odwołania [...] [...] [...] [...] S.A. z siedzibą w J., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. obręb B. oznaczonej jako działki nr [...] oraz [...] i ustaleniu odszkodowania z tego tytułu w zakresie pkt 3 tej decyzji ustalającego termin wypłaty odszkodowania i w tym zakresie orzekł, że zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlegać będzie wykonaniu, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Nieruchomość położoną w G., w obrębie B., obejmującą działki o numerach: [...] o powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...] m2 karta mapy [...], zapisana w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. jako własność "[...] [...]" S.A. z siedzibą w J. (obecnie pod nazwą Inter [...] [...] [...] S.A.) została przeznaczona na pas drogowy autostrady [...] na mocy decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] (zmienionej decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia[...] marca 1999 r.). Wnioskami z dnia 21 lutego 2001 r. oraz 14 marca 2001 r. Prezes Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do ww. działek, argumentując w uzasadnieniu, że właściciel nieruchomości otrzymał ofertę zbycia nieruchomości lecz odmówił jej przyjęcia ze względu na zaproponowaną cenę. Ponadto wnioskodawca wskazał, iż właściciel nie udzielił odpowiedzi na pisma Wojewody [...] wyznaczające termin do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Pismem z dnia 9 września 2003 r. Nr [...] Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosła o kontynuowanie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowych nieruchomości wskazując na przepisy art. 42 ust. 1 oraz art. 44 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U Nr 80, poz. 721 ze zm.), stosownie do których, w okresie obowiązywania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych do lokalizacji autostrad oraz nabywania nieruchomości pod autostrady nie stosuje się art. 21 — 37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. 2004 Nr 256 poz. 2571 ze zm.) W trakcie postępowania organ zlecił rzeczoznawcom majątkowym sporządzenie opinii określającej wartość wywłaszczanej nieruchomości. Rzeczoznawcy majątkowi M. B. i A. B. w dniu 30 września 2004 r. sporządzili operat szacunkowy, w którym określili wartość wywłaszczanej nieruchomości na [...] (słownie [...]) złotych. W dniu 18 stycznia 2005 r. przeprowadzona została rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza. Podczas rozprawy strony zostały zapoznane ze sporządzonym operatem szacunkowym zaś przedstawiciel Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał wniosek o wywłaszczenie. Pełnomocnik właścicieli nieruchomości po zapoznaniu się z przedłożonym operatem szacunkowym, wniósł o wyznaczenie terminu do zajęcia stanowiska w sprawie. W dniu 11 lutego 2005 r. wpłynęło do organu wojewódzkiego pismo pełnomocnika właściciela nieruchomości zawierające zarzuty wobec operatu z dnia 30 września 2004 r. Wojewoda [...] pismem z dnia 22 lutego 2005r. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego A. B. (jako autora części operatu, której dotyczyły zarzuty strony) o przedłożenie stanowiska odnośnie kwestii podniesionych przez pełnomocnika "[...] [...] [...] [...]" S.A. Pismem z dnia 9 marca 2005 r. rzeczoznawca majątkowy A. B. udzielił wyjaśnień w ww. zakresie, podtrzymując wysokość rynkowej wartości nieruchomości zawartej w operacie szacunkowym z dnia 30 września 2004 r. Odnosząc się do zarzutów strony rzeczoznawca majątkowy wskazał, że analiza rynku nieruchomości została opisana i przedstawiona w sposób właściwy pod względem uregulowań prawnych i standardów zawodowych obowiązujących rzeczoznawców majątkowych. Zdaniem biegłego wycena nieruchomości została dokonana w oparciu o transakcje porównywalne na rynku nieruchomości, w tym przypadku o najbardziej dokładne i miarodajne informacje z lokalnego rynku nieruchomości, a rynek lokalny dotyczący wykupu nieruchomości pod autostrady i tereny komunikacyjne jest wystarczający (kilkaset transakcji od roku 1999), w związku z czym nie jest zasadne, o co wnosił pełnomocnik właściciela nieruchomości, porównywanie cen transakcyjnych nieruchomości w Łodzi, Warszawie i na Śląsku (gdzie są one zresztą na znacznie niższym poziomie). W dniu 25 kwietnia 2005 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika właściciela nieruchomości wraz z załączonym operatem szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2005 r. sporządzonym na zlecenie właściciela przez rzeczoznawcę majątkowego J. L., określającym wartość przedmiotowych działek na kwotę [...] zł. Przekazując powyższy dokument pełnomocnik [...] [...] [...] [...] S.A. wniósł o jego przyjęcie jako podstawy określenia wartości nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. W dniu 27 czerwca 2005 r. Wojewoda [...] w oparciu o powyższe ustalenia wydał decyzję o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości i jednocześnie ustalił odszkodowanie z tego tytułu w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że wykonany na zlecenie organu operat szacunkowy (wraz ze złożonymi dodatkowymi wyjaśnieniami) zawiera wszystkie niezbędne dane konieczne do ustalenia podejścia i metody za pomocą których dokonano wyceny, uzasadnienie dokonanego wyboru podejścia, zestawienie stosownych cen transakcyjnych oraz wnioski rzeczoznawcy majątkowego dotyczące określenia wartości nieruchomości. Wobec faktu, iż operat szacunkowy z dnia [...] września 2004 r. został sporządzony prawidłowo, organ prowadzący postępowanie uznał, iż nie jest zasadne przyjęcie jako podstawy do ustalenia odszkodowania wartości ustalonej w przedłożonym przez stronę operacie z dnia [...] kwietnia 2005 r. jak również wykonanie nowej wyceny przedmiotowej nieruchomości, o co wnioskował pełnomocnik właściciela nieruchomości w piśmie z dnia 8 lutego 2005 r. Organ stwierdził ponadto, że strona nie zakwestionowała prawidłowości operatu szacunkowego z dnia [...] września 2004 r. przed właściwym organem tj. organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, która to posiada wyłączną kompetencję do weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W związku z tym mając na uwadze opisane wyżej okoliczności faktyczne i prawne, w szczególności brak zgody właściciela na zbycie przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy cywilno-prawnej na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cel publiczny — budowę autostrady [...], a także biorąc pod uwagę zaawansowany stan procesu inwestycyjnego, spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości i ustaleniu odszkodowania. Odwołanie od tej decyzji wniosła Inter [...] [...] [...] S.A. zarzucając decyzji Wojewody [...] ustalenie odszkodowana na podstawie wadliwego operatu szacunkowego, który nie zawiera opisu i analizy rynku lokalnego. Informacje zawarte w pkt X operatu zatytułowanego "Analiza rynku nieruchomości" są pobieżne i nasuwają wątpliwości, czy rynek został zbadany w sposób pogłębiony, z należytą starannością. Zdaniem strony odwołującej się zarzut ten nabiera szczególnego znaczenia w kontekście faktu, że ten sam biegły niecały rok wcześniej tj.[...] listopada 2003 r. wycenił działkę [...] na kwotę [...] zł, a w operacie z dnia [...] września 2004 r. wartość tej działki została ustalona na kwotę [...] zł. Okoliczność ta pokazuje, jak dowolnie na przestrzeni 10 miesięcy ten sam biegły zmienił wartość nieruchomości. Kolejny zarzut dotyczy zbadania niewystarczającego rynku lokalnego, podczas gdy stosownie do treści § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2409 ze zm.) przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Zdaniem [...] [...] [...] [...] S.A. wady jakie zawiera powołany operat szacunkowy, uniemożliwiają przyjęcie zawartej w tym operacie wartości jako wartości rynkowej nieruchomości. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. uchylił decyzję Wojewody [...] w pkt 3 dotyczącym daty wypłaty odszkodowania i w tym zakresie orzekł, że zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlegać będzie wykonaniu, natomiast w pozostałym zakresie, dotyczącym wywłaszczenia oraz wysokości ustalonego odszkodowania utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że powołany przez odwołującego się § 26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. wskazuje, iż przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Powyższe nie oznacza jednak obligatoryjnego obowiązku przyjęcia przez rzeczoznawcę cen z rynku krajowego, a jedynie dopuszcza taką możliwość w przypadku braku transakcji na rynku lokalnym. Z operatu wynika, iż w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuwzględnienia operatu przedłożonego przez właściciela nieruchomości, Minister stwierdził, iż organ administracji przed wydaniem rozstrzygnięcia bada wszystkie zebrane w sprawie materiały, ale nie ma obowiązku uwzględniania każdego dowodu przedłożonego przez stronę w trakcie postępowania. Powyższa decyzja Ministra Transportu i Budownictwa stała się przedmiotem skargi [...] [...] [...] [...] S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie art. 18 ustawy z dnia 10 marca 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w zw. art. 151 i 154 ugn w zw. z § 26 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Analogicznie jak w odwołaniu zarzucono, iż źródłem wadliwości decyzji jest oparcie wysokości odszkodowania na operacie szacunkowym z dnia [...] września 2004 r., w którym został zbadany jedynie rynek lokalny, podczas gdy stosownie do treści § 26 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. powinien być zbadany rynek krajowy. Objęte zaskarżoną decyzją działki zostały bowiem wywłaszczone pod węzeł komunikacyjny, którego cechy, w tym wpływ na wartość okolicznych gruntów, należy porównać z innymi węzłami komunikacyjnymi na terenie kraju. Ponadto w skardze powtórzono zarzut niewłaściwego zbadania rynku lokalnego. Skarżący wymienia ponadto dodatkowe zarzuty jak zaniżenie współczynnika "infrastruktura", nie zdefiniowanie oraz zaniżenie umieszczonego tabeli na str. 14 operatu współczynnika "inne" oraz brak numerów działek w tabeli stanowiącej zbiór cen transakcyjnych. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przez Ministra art. 77 § 1 oraz 107 § 3 Kpa poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko ujęte przez organ w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Granice postępowania dowodowego generalnie zatem wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej i zasada dwuinstancyjności (B. Adamiak, w Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 5 Wyd. Warszawa 2003, Art., 136 Nb 7.) A zatem rola organu II instancji nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, ale jego obowiązkiem jest wszechstronne wyjaśnienie sprawy. Przy czym granice postępowania wyjaśniającego, do którego przeprowadzenia jest uprawniony organ odwoławczy określa art. 136 Kpa. Dla przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma fakt podniesienia przez stronę w odwołaniu szeregu konkretnych zarzutów wobec opinii biegłych określającej wartość rynkową wywłaszczanej nieruchomości. Wskazać należy, że ustalając odszkodowanie za przejmowaną przymusowo nieruchomość organ realizuje konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Realizacja tej zasady musi opierać się na wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy i ocenie wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Oczywistym jest, że nie może być traktowana jako dowód w postępowania operat szacunkowy sporządzony na polecenie strony i złożony do akt postępowania. Prywatne ekspertyzy opracowane na zlecenie stron, czy to w toku procesu, czy jeszcze przed jego wszczęciem należy traktować, jako wyjaśnienie stanowiące poparcie, z uwzględnieniem wiadomości specjalnych, stanowiska stron. W takiej sytuacji, jeżeli istotnie zachodzi potrzeba wyjaśnienia okoliczności sprawy z punktu widzenia wymagającego wiadomości specjalnych, organ powinien według zasad unormowanych w Kpa dopuścić dowód z opinii innego biegłego. W kontekście wywiedzionych przez stronę zarzutów obowiązkiem organu drugiej instancji była szczegółowa ocena tych zarzutów oraz rozważenie dopuszczenia dodatkowej opinii innego biegłego. O ewentualnym dopuszczeniu dowodu z opinii innego biegłego – rzeczoznawcy majątkowego nie może wprawdzie decydować wyłącznie wniosek strony, lecz zawarte w tym wniosku konkretne uwagi i argumenty podważające miarodajność dotychczasowej opinii lub co najmniej miarodajność tę poddające w wątpliwość. Strona powołując się na wykonaną na jej zlecenie opinię, w istocie kwestionuje opinię sporządzoną przez biegłego w postępowaniu przed Wojewodą [...]. Organ drugiej instancji całkowicie pominął przy tym treść art. 157 ugn, stanowiącego, że w razie istotnych rozbieżności w opiniach o wartości tej samej nieruchomości, oceny prawidłowości tych wycen dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Istota problemu sprowadza się do tego, iż w sprawie istniały istotne wątpliwości, które organ II instancji w ogóle nie rozpatrzył. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie ustosunkował się do większości zarzutów podniesionych w odwołaniu. Uzasadnienie decyzji odwoławczej w zasadzie w ogóle nie wyjaśnia kwestii podniesionych w odwołaniu, lecz zawiera tylko lakoniczne stwierdzenie, iż § 26 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. nie przewiduje obligatoryjnego przyjęcia przez rzeczoznawcę cen z rynku krajowego, a jedynie dopuszcza taką możliwość w przypadku braku transakcji na rynku lokalnym, a z operatu wynika, że w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Tymczasem strona zgłaszała zarzuty dotyczące specyfiki (wyjątkowości) jej nieruchomości jako przeznaczonej pod węzeł komunikacyjny. Dalsza część uzasadnienia w ogóle nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa skoro kilka z zarzutów podniesionych w odwołaniu w ogóle nie zostało rozpatrzonych, a Minister stwierdza jedynie że organ nie ma obowiązku uwzględniania każdego dowodu przedłożonego przez stronę w trakcie postępowania i tym samym nie można uznać, że przyjmując wartość nieruchomości określoną w operacie z dnia [...] września 2004 r. naruszono prawo. Ponadto Sąd dostrzegł jeszcze jedną kwestię, która wymaga zweryfikowania przez organ odwoławczy. A mianowicie biegły - rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 14 czerwca 2005 r. w pkt 3 stwierdza, że "w przyjętym do wyceny zbiorze transakcji porównywalnych znajdowały się takie, które miały identyczny zapis w planie zagospodarowania przestrzennego (tzn. XIII/O) z wycenianą nieruchomością np. z dnia 6 lutego 2004 r. Obr. [...] dz. [...]". Z akt sprawy wynika, że chodzi o przeznaczenie nieruchomości w planie ogólnym zagospodarowania miasta G. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 1 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Kat. Nr 15, poz. 161). Skoro jednak wskazana przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomość przyjęta do porównania została sprzedana w dniu 6 lutego 2004 r., to w tej dacie nie obowiązywał już powołany plan ogólny, który jak wszystkie plany ogólne w Polsce wygasł z dniem 1 stycznia 2004 r. na mocy art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ta wątpliwość powinna być również wyjaśniona, tak aby nie było żadnych wątpliwości, że nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego jako nieruchomości porównawcze stanowią nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. W związku z tym należy, uznać, że organ odwoławczy nie dopełnił wynikającego z art. 7 Kpa obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego (zasada prawdy obiektywnej), jak również nie dokonał wyczerpującego zebrania i prawidłowej oceny dowodów, naruszając tym samym obowiązek określony w art. 77 Kpa, co w rezultacie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Brak uwzględnienia tej kwestii stanowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa oraz art. 136 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik postępowania. Z tego względu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzeczono jak w sentencji.