I SA/Wa 717/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi L. S. i E. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. S. i E. S. od pkt 2 i 3 decyzji organu I instancji, utrzymał w mocy w zaskarżonym zakresie decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., [...], w sprawie ustalenia odszkodowania. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej jako decyzja zrid), nieruchomość położona w [...], w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1,5279 ha, wpisana do księgi wieczystej KW nr [...], została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] - [...] - granica województwa [...] i [...] z podziałem na 4 części: Część 3 - Projekt i budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła [...] (bez węzła) do węzła [...] (bez węzła) o długości około 9,7 km. Następnie - po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania - Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...]: 1) ustalił odszkodowanie w wysokości 1.200.509 zł na rzecz L. S. i E.S. za utracone prawo własności opisanej wyżej nieruchomości, 2) nie powiększył ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości ze względu na jej niewydanie w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.), dalej jako specustawa drogowa, 3) nie powiększył ustalonego odszkodowania o kwotę 10.000 zł z uwagi na niezamieszkiwanie przez właścicieli na przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, 4) zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Wojewoda wskazał, że w tej sprawie - realizowanej na podstawie specustawy drogowej - zasadą jest, iż ustalenie i wypłata odszkodowania następuje po uostatecznieniu się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zatem po pozbawieniu praw do nieruchomości. Od decyzji zrid, wniesione zostało odwołanie. Na dzień wydania decyzji nie zostało ono rozpatrzone przez organ wyższego stopnia, tj. Ministra Inwestycji i Rozwoju. Zatem decyzja ustalająca odszkodowanie nie jest ostateczna, tym samym właściciele nieruchomości nie utracili do niej praw. Stwierdził też - mając na względzie obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. - dalej jako u.g.n.), a zwłaszcza art. 132 ust. 1a w powiązaniu z ust. 1 u.g.n. - że w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej zapłata odszkodowania powinna nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja zrid stanie się ostateczna. Wojewoda ustalił, że dział III księgi wieczystej Kw nr [...] nie zawierał wpisów, natomiast w dziale IV wpisana była hipoteka umowna kaucyjna w kwocie [...] zł. W trakcie postępowania strona E. S. przedstawiła wystawione przez Bank Spółdzielczy w [...] zezwolenie na wykreślenie tej hipoteki. Postanowieniem z [...] września 2017 r. powołano biegłego W. K., nr uprawnień [...], w celu sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. Organ wskazał również, iż wyceniana nieruchomość w dniu wydania decyzji zrid, objęta była ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. i położona była na terenie wyznaczonym pod docelowy przebieg drogi [...]. Zatem wynikające ze studium przeznaczenie nieruchomości było zgodne z przeznaczeniem nieruchomości pod planowaną inwestycję celu publicznego - drogę krajową. W związku z tym zasada korzyści wyrażona w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. nie miała zastosowania w niniejszej sprawie. Dalej Wojewoda zauważył, że określając wartość gruntu nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Ceny nieruchomości drogowych wahały się od 21,00 zł/m2 do 43,77 zł/m2, a średnia wyniosła 30,81 zł/m2. Na potrzeby wyceny biegły dokonał badania stanu nieruchomości i ocenił, że część nieruchomości o powierzchni 0,1568 ha jest zabudowana zabudową mieszkaniową, a pozostała część nieruchomości o powierzchni 1,3711 ha jest użytkowania rolniczo. Następnie porównał przedmiotową działkę z 13 nieruchomościami pod względem położenia, otoczenia, rodzaju nieruchomości i rangi drogi i określił wartość 1 m2 na: 40,92 zł - część działki o powierzchni 0,1568 ha i 38,08 zł/m2 - część działki o powierzchni 1,3711 ha. Wartość gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym wyniosła 64.162,56 zł, a gruntu o funkcji rolniczej 522.114,68 zł. Łącznie wartość gruntu wyniosła 586.277,00 zł. Wartość składników roślinnych wyniosła 19.129,00 zł, a budowlanych 595.103,00 zł. Tym samym wartość odtworzeniowa nieruchomości stanowi kwotę 1.200.509,00 zł - w tym wartość gruntu 586.277,00 zł, wartość składników roślinnych 19.129,00 zł i wartość składników budowlanych 595.103,00 zł. Wartość przedmiotowej nieruchomości biegły określił na dzień wydania decyzji organu I instancji według stanu z [...] sierpnia 2017 r., czyli daty wydania decyzji zrid, zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Wojewoda, po analizie operatu szacunkowego, stwierdził, że spełnia on wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości, jak i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek nieruchomości. W sporządzonym operacie szacunkowym wykazał, iż zbadał zarówno rynek lokalny, jak i regionalny, w poszukiwaniu nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Ponieważ biegły ustalił, że takie nieruchomości nie znajdowały się w obrocie rynkowym, nie było zatem możliwości ustalenia jej wartości rynkowej. Tym samym zgodnie z art. 135 u.g.n. biegły ustalił wartość odtworzeniową nieruchomości. Wojewoda ustalił także, że właściciele nie wydali nieruchomości na rzecz zarządcy drogi w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, który uprawnia do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5 % jej wartości. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z [...] listopada 2017 r. poinformował, iż właściciele nieruchomości złożyli oświadczenie o wydaniu nieruchomości, ale nie doszło do faktycznego objęcia jej we władanie przez inwestora. Wobec tego należało odmówić powiększenia odszkodowania w tym zakresie. Wojewoda wskazał również, że odmówił powiększenia odszkodowania o kwotę 10.000 zł - gdyż właściciele nieruchomości przedłożyli oświadczenie, iż nie zamieszkiwali w budynku mieszkalnym znajdującym się na nieruchomości w dniu wydania decyzji zrid. Zauważył także, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z [...] stycznia 2018 r. zaakceptował wartość nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz przepisów o drogach publicznych. W tej sprawie inwestycja dotyczy drogi krajowej. Art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi, że zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego wynika, iż zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia w odniesieniu do dróg krajowych. W związku z tym - na podstawie powyższych przepisów - do wypłaty odszkodowania w kwocie 1.200.509 zł na rzecz L. S. oraz E. S. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej zobowiązany został Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja zrid stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] złożyli L. S. i E. S., zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 1e i 1f specustawy drogowej i wnosząc o uchylenie powyższej decyzji w części dotyczącej pkt 2 i 3 i jej zmianę poprzez powiększenie odszkodowania ustalonego w pkt 1 tej decyzji o kwotę równą 5% wartości oraz powiększenie odszkodowania o kwotę 10.000 zł. Podnieśli, że brak powiększenia odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości jest niezasadny, zwłaszcza, iż pismem z [...] września 2017 r. dotychczasowi właściciele złożyli w Oddziale Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] oświadczenie woli wydania nieruchomości, a budynek mieszkalny oraz inne pomieszczenia zostały opróżnione przez byłych właścicieli w ustawowym terminie. Ponadto podniesiono, że Wojewoda w sposób nieprawidłowy nie powiększył ustalonego odszkodowania o kwotę 10.000 zł w sytuacji, gdy na przedmiotowej nieruchomości mieszkały dzieci właścicieli nieruchomości, a wyprowadzka nastąpiła w ustawowym terminie. W rezultacie rozpatrzenia odwołania, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu podniósł, iż odwołanie zostało wniesione w części, tj. tylko w zakresie pkt 2 i 3 decyzji organu I instancji i przywołał w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2492/12, w którym wskazano, że pomimo, iż przepisy k.p.a. nie dopuszczają wprost wniesienia odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej, to automatycznie nie wyłącza to takiej możliwości w sytuacji, gdy z jednej decyzji da się wyodrębnić niejako poszczególne rozstrzygnięcia, które mogłyby stanowić w rzeczywistości niejako odrębne decyzje. Wtedy to prawem strony jest zaskarżyć taką decyzję tylko w wyodrębnionej części. W takiej sytuacji w pozostałej części (niezaskarżonej) decyzja ta staje się prawomocna z datą upływu terminu do wniesienia odwołania i jako taka funkcjonuje w obrocie prawnym. Zatem, jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej, dającej się wyodrębnić części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego i w konsekwencji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. W związku z powyższym Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie możliwe było wniesienie odwołania jedynie co do części rozstrzygnięcia, tj. pkt 2 i 3 decyzji organu I instancji - gdyż kwestionowane rozstrzygnięcie stanowiło samodzielną część rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej, które nie wpływało na treść pozostałych rozstrzygnięć mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Decyzja organu I instancji składała się z 4 punktów stanowiących wyraźnie wyodrębnione i samodzielne części. Odwołaniem objęto zatem samodzielną część decyzji. W zakresie pozostałych części decyzji, uostateczniła się ona na skutek niewniesienia odwołania i upływu terminu do jego wniesienia. Orzekanie zatem co do pozostałych części przez organ odwoławczy byłoby niedopuszczalne i takie działanie organu stanowiłoby rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodał, że wobec skierowania całości zarzutów jedynie co do kwestii niepowiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej oraz niepowiększenia odszkodowania o kwotę 10.000 zł - będąc związany zakresem zaskarżenia - odniesie się jedynie do kwestii podniesionej w odwołaniu, tj. do pkt 2 i 3 decyzji z [...] lutego 2018 r. Analizując kwestię zasadnego czy też niezasadnego niepowiększenia odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości Minister wskazał, iż podstawowym przepisem regulującym kwestię wydania nieruchomości w celu uzyskania odszkodowania w wysokości powiększonej o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości jest art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Ustawodawca uzależnił przyznanie odszkodowania powiększonego o kwotę równą 5% wartości nieruchomości od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) wydania przez właściciela nieruchomości objętej decyzją zrid oraz opróżnienia i wydania lokali i innych pomieszczeń, 2) dokonania powyższych czynności w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych warunków uprawnia do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5%. Przy czym wydanie nieruchomości można rozumieć jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela i umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości, połączone przynajmniej z poinformowaniem inwestora drogowego o tym fakcie. Innymi słowy chodzi tu o takie zachowanie, które wyraźnie wskazuje na faktyczne umożliwienie inwestorowi swobodnego rozporządzania nieruchomością. Fakt wydania nieruchomości powinien być na tyle wyraźnie uzewnętrzniony, że dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych. Istotną cechą jest tu uzewnętrzniona dobrowolność działania właściciela, najlepiej wyrażona w sposób, który następnie można udowodnić. Głównym dokumentem potwierdzającym wydanie nieruchomości jest protokół zdawczo-odbiorczy, a w dalszej kolejności jednostronne oświadczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w sytuacji, gdy zarządca odmawia podpisania protokołu. Jeśli zatem dotychczasowy właściciel zgłasza chęć wydania nieruchomości inwestor winien ją przejąć. Przy czym przepisy specustawy nie przewidują instrumentów prawnych pozwalających na przymuszenie zarządcy drogi do przejęcia nieruchomości. Natomiast jeżeli właściciel nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie utrudnia inwestorowi wejścia na jej teren, jednak do chwili wejścia wykonawcy na grunt nie uzewnętrznił on woli jego wydania uznaje się, iż nie dopełniono obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej - a zatem brak jest podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Przepis ten uzależnia bowiem powiększenie należnego odszkodowania wyłącznie od aktywności w tym zakresie uprzedniego właściciela we wskazanym terminie, natomiast podwyższenie kwoty odszkodowania uzależnione jest nie tylko od poinformowania inwestora o wydaniu nieruchomości, ale także od opróżnienia lokalu w ustawowym terminie. Minister wskazał, że decyzja zrid opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności została wydana w dniu [...] sierpnia 2017 r. W związku z tym dotychczasowi właściciele nieruchomości objętej decyzją zrid powinni wydać ją nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji. Pismo L. S. i E. S. zawierające oświadczenie o wydaniu nieruchomości wpłynęło do Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] w dniu [...] września 2017 r. Pomimo, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji przez właścicieli nieruchomości - to jednak z oczywistego porównania dat wynika, iż oświadczenie z [...] września 2017 r. zostało złożone w ustawowym terminie. Jednakże w piśmie z [...] listopada 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował organ I instancji, że dotychczasowi właściciele nieruchomości pomimo, iż złożyli w terminie oświadczenie woli wydania przedmiotowej nieruchomości, to jednak nie doszło do faktycznego jej objęcia we władanie przez inwestora. Minister stwierdził zatem, że w niniejszej sprawie nie doszło do wydania nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Wprawdzie dotychczasowi właściciele nieruchomości pismem z [...] września 2017 r. poinformowali inwestora drogowego o wydaniu nieruchomości, jednak inwestor nie miał możliwości korzystania z nieruchomości, gdyż lokal oraz inne pomieszczenia nie zostały opróżnione. Potwierdza to protokół przekazania prawa dostępu do placu budowy z [...] stycznia 2018 r. z którego wynika, iż działka nr [...] została przekazana inwestorowi przez L. S. i E. S. dopiero w dniu [...] stycznia 2018 r. Ponadto z informacji udzielonej Ministrowi drogą elektroniczną przez inwestora wynika, że działka nr [...] do dnia [...] stycznia 2018 r. była użytkowana przez dotychczasowych właścicieli. Ostatecznie nieruchomość została opróżniona i wydana zarządcy drogi dopiero w dniu [...] stycznia 2018 r. Minister przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13, w którym stwierdzono, że pod pojęciem wydania nieruchomości należy rozumieć takie działanie dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą (nowego właściciela). Wskazał też, że L. S. i E. S. swoim działaniem nie umożliwili inwestorowi korzystania w ww. sposób z przedmiotowej nieruchomości W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo orzekł o niepowiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości - zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy. Następnie Minister ocenił kwestię niepowiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę 10.000 zł. Podniósł, że możliwość powiększenia odszkodowania o kwotę 10.000 zł jest uwarunkowana zamieszkiwaniem w budynku albo w lokalu na dzień wydania decyzji zrid. W celu wyjaśnienia tej okoliczności organ I instancji, pismem z [...] grudnia 2017 r. zwrócił się do właścicieli nieruchomości o udzielenie informacji, czy w dniu [...] sierpnia 2017 r. zamieszkiwali oni w budynkach mieszkalnych znajdujących się na działce nr [...]. W odpowiedzi L. S. i E. S. pismem z [...] grudnia 2017 r. wskazali, iż w tym dniu nie zamieszkiwali w budynkach mieszkalnych znajdujących się na wycenianej nieruchomości. Wobec tego Minister stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia powiększenie o kwotę 10.000 zł należnego stronom odszkodowania. Na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] grudnia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli L. S. i E. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie w toku postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes L. i E. S.; 2) art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób budzący brak zaufania L. i E. S. do władzy publicznej; 3) art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ II instancji, a tylko przyjęcie argumentacji organu I instancji; 4) art. 32 i 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi stron; 5) art. 35 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego bez zbędnej zwłoki; 6) art. 36 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o wielokrotnym przekroczeniu terminu zwłoki w załatwieniu sprawy; 7) art. 78 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, jak również nie odniesienie się w decyzji do zawnioskowanych przez stronę dowodów; 8) art. 18 ust. 1e specustawy drogowej poprzez nieprzyjęcie, że skarżący wydali nieruchomość w terminie; 9) art. 18 ust. 1f specustawy drogowej poprzez nieprzyjęcie, że nieruchomość skarżących była zamieszkała w dniu wydania decyzji zrid. W uzasadnieniu skargi przedstawili argumenty na poparcie zarzutów skargi. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy - poprzez zmianę decyzji i przyznanie skarżącym odszkodowania powiększonego o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości oraz odszkodowania w wysokości 10.000 zł lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] grudnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. w zaskarżonym zakresie, tj. jej pkt 2 o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości ze względu na jej niewydanie w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej oraz jej pkt 3 o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę 10.000 zł z uwagi na niezamieszkiwanie przez właścicieli na przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji zrid. Zatem kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy ustalone odszkodowanie za przejętą nieruchomość powinno być powiększone o kwotę równą 5% wartości nieruchomości oraz o kwotę 10.000 zł - na podstawie art. 18 ust. 1e i 1f specustawy drogowej. Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Stosownie zaś do art. 18 ust. 1f specustawy drogowej w przypadku, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, wysokość odszkodowania, o którym mowa w ust. 1, przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zamieszkałemu w tym budynku albo lokalu, powiększa się o kwotę 10.000 zł w odniesieniu do tej nieruchomości. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły powiększenia przyznanego odszkodowania o kwotę 10.000 zł z uwagi na to, że właściciele nieruchomość nie zamieszkiwali w budynkach mieszkalnych znajdujących się na wycenianej nieruchomości w dniu wydania decyzji zrid. Z powołanego wyżej art. 18 ust. 1f specustawy drogowej wynika, że w przypadku gdy decyzja zrid dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym - jak w rozpoznawanej sprawie - wówczas wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi powiększa się o kwotę 10.000 z pod warunkiem, że dotychczasowy właścicielowi zamieszkiwał w tym budynku. Bezspornym w sprawie jest fakt, że na dzień wydania decyzji zrid, tj. [...] sierpnia 2017 r. właścicielami działki nr [...], z której w wyniku podziału powstała wyceniana działka nr [...], byli L. S. i E. S. Potwierdza to znajdujący się w aktach sprawy odpis zupełny księgi wieczystej KW nr [...] na dzień [...] sierpnia 2018 r. Z akt sprawy wynika również, że pismem z [...] grudnia 2017 r. organ I instancji zwrócił się do właścicieli nieruchomości tj. L. S. i E. S. o wskazanie, czy w dniu [...] sierpnia 2017 r. - w dniu wydania decyzji zrid - zamieszkiwali oni w budynkach mieszkalnych posadowionych na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w [...]. W odpowiedzi na ww. pismo właściciele nieruchomości oświadczyli, iż w dniu [...] sierpnia 2017 r. nie zamieszkiwali w budynkach mieszkalnych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Oświadczenie to zostało podtrzymane przez nich w odwołaniu od decyzji I instancji, w którym wskazano, że na przedmiotowej nieruchomości mieszkały i były zameldowane od 2008 r. ich dzieci: P. S. i D. S. Mieszkał tam także ich syn J. Natomiast po [...] sierpnia 2017 r. P. S. i D. S. wyprowadzili się z tej nieruchomości. Skoro zatem w dniu wydania decyzji zrid dotychczasowi właściciele nieruchomości nie zamieszkiwali w budynkach mieszkalnych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, zaś w budynkach tych zamieszkiwały dzieci właścicieli - to nie można uznać, że spełniony został warunek powiększenia odszkodowania określony w art. 18 ust. 1f specustawy drogowej - który wyraźnie uzależnia wypłatę dodatkowej sumy od faktu zamieszkiwania tylko dotychczasowego właściciela, a nie innych osób, nawet z nim spokrewnionych. Oznacza to, że organy obu instancji słusznie uznały, że brak jest podstaw do powiększenia o kwotę 10.000 zł odszkodowania ustalonego na rzecz dotychczasowych właścicieli Przechodząc do oceny braku powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, stwierdzić należy, że - w ocenie Sądu - wbrew zarzutom skargi, na gruncie niniejszej sprawy organy prawidłowo odmówiły podwyższenia ustalonego na rzecz dotychczasowych właścicieli odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości inwestorowi. W świetle art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej decyzją zrid odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Podzielić należy stanowisko Ministra, że - mimo braku w aktach potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid przez właścicieli nieruchomości - oświadczenie dotychczasowych właścicieli o wydaniu nieruchomości złożone zostało w ustawowym terminie, co wynika niespornie z porównania daty wydania decyzji zrid w dniu [...] sierpnia 2017 r. opatrzonej klauzulą prawomocności i daty złożenia w dniu [...] września 2017 r. przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości oświadczenia o wydaniu nieruchomości. W tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13, wskazano, że pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą. Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela. Wskazać należy, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania - o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej - zostają spełnione, gdy dochodzi do przekazania władztwa faktycznego, tj. objęcia nieruchomości w posiadanie przez inwestora, a więc dochodzi do zaprzestania wykonywania uprawnień właścicielskich przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że warunki te nie zostały spełnione. Co prawda dotychczasowi właściciele nieruchomości pismem z [...] września 2017 r. oświadczyli, że wydają inwestorowi przedmiotową nieruchomość, jednak w piśmie z [...] listopada 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że pomimo złożenia przez dotychczasowych właścicieli oświadczenia z [...] września 2017 r. o wydaniu przedmiotowej nieruchomości, to jednak - mimo woli objęcia jej w faktyczne posiadanie przez GDDKiA - nie została ona formalnie przekazana przez dotychczasowych właścicieli na rzecz zarządcy drogi. Dodatkowo ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu przekazania prawa dostępu do placu budowy spisanego w dniu [...] stycznia 2018 r. wynika, że działka nr [...] została protokolarnie przekazana przez właściciela na rzecz Skarbu Państwa protokołem z dnia [...] stycznia 2018 r. Z kolei z pisma (e-mail) inwestora z [...] listopada 2018 r. skierowanego do Ministra wynika, iż działka nr [...] do dnia [...] stycznia 2018 r. była użytkowana przez byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości, a ostatecznie nieruchomość tą opróżniono i wydano zarządcy drogi dopiero [...] stycznia 2018 r. Ponadto, ze znajdującej się operacie szacunkowym dokumentacji zdjęciowej sporządzonej w dniu oględzin przedmiotowej nieruchomości, tj. [...] września 2017 r. - a więc po upływie terminu do wydania przedmiotowej nieruchomości - wynika, że: - w budynku mieszkalnym (nr ew. [...]) w pokoju nr 1 świeci się światło, pokoje nr [...],[...],[...] i kuchnia są umeblowane (w tym w kuchni dodatkowo znajdują się lodówka, zmywarka, kuchenka gazowa), w pokojach nr [...] i [...] znajdują się różne przedmioty, w tym zabawki, a w spiżarni - pralka; - w budynku mieszkalnym (nr ew. [...]) w pokojach nr [...],[...], kuchni i korytarzu znajdują się meble i rożne przedmioty; - w budynku gospodarczo-garażowym (nr ew. [...]) znajdują się rożne przedmioty, w tym kosiarki do trawy, stare meble, narzędzia budowlane, stary, nieużytkowany samochód. Z powyższego wynika zatem, że wprawdzie dotychczasowi właściciele nieruchomości oświadczyli, iż wydają inwestorowi przedmiotową nieruchomość, to jednak faktyczne władztwo nad działką nr [...] nie przeszło na inwestora, gdyż - jak wykazano wyżej - nieruchomość ta wciąż była użytkowana przez dotychczasowych właścicieli w ten sposób, że budynki mieszkalne i pomieszczenie gospodarczo-garażowe nie zostały opróżnione. Zaś świecące się światło w budynku mieszkalnym wskazuje, iż dotychczasowi właściciele nie rozwiązali umowy z dostawcą prądu do nieruchomości. Wskazać należy, że z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej wyraźnie wynika, iż w przypadku nieruchomości zabudowanej przesłanki do otrzymania odszkodowania powiększonego o 5% wartości nieruchomości spełnione są tylko wtedy, gdy dotychczasowy właściciel nieruchomości wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia. Zatem w przypadku nieruchomości zabudowanej, samo oświadczenie dotychczasowych właścicieli o wydaniu nieruchomości, bez jej opróżnienia, nie stanowi podstawy do uzyskania podwyższonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. W niniejszej sprawie postępowanie dotychczasowych właścicieli poprzez brak opróżnienia lokali i pomieszczenia gospodarczo-garażowego uniemożliwiało inwestorowi swobodne korzystanie, używanie i rozporządzanie przedmiotową nieruchomością. Nietrafny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 35 i art. 36 k.p.a., gdyż przedmiotem niniejszego postępowania sądowego było zbadanie zasadności odmowy powiększenia ustalonego odszkodowania za przejętą nieruchomość, a nie bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ. Zarzut tego typu mógłby zostać postawiony w razie złożenia skargi w przedmiocie bezczynności organu albo przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a., z uwagi na to, że Minister naprawił swój błąd - polegający na doręczeniu zaskarżonej decyzji bezpośrednio stronom z pomięciem ich pełnomocnika - w ten sposób, że w załączeniu do pisma z [...] lutego 2019 r. doręczył pełnomocnikowi zaskarżoną decyzję. Wskazać też należy, że naruszenie powołanych wyżej przepisów nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy oraz nie miało negatywnych konsekwencji dla skarżących, gdyż ich skarga została rozpoznania przez Sąd. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 78 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, jak również nie odniesienie się do zawnioskowanych dowodów. Wprawdzie Minister nie przeprowadził dowodu z zeznań świadków wskazanych w odwołaniu, jak również w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zawnioskowanych dowodów, jednak w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i okoliczności sprawy, uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Ponadto wskazać należy, że Minister uzupełnił materiał dowodowy o protokół przekazania dostępu do placu budowy i pismo GDDKiA z dnia [...] listopada 2019 r. Podsumowując, Sąd uznał, że wydane decyzje odpowiadają prawu, a organy rozpatrujące sprawę - wbrew zarzutom skargi - wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko, w sposób spełniający wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a., zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.