I SA/Wa 717/21

Dnia 26 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B.K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala sprzeciw. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania B. K. (wnoszący sprzeciw) uchylił decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków gminy [...] obrębu [...] dotyczących działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W piśmie z dnia [...] października 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w związku z pismem wnoszącego sprzeciw z dnia [...] stycznia 2020 r. dotyczącym nieprawidłowości w ujawnieniu przebiegu granic działek nr [...] i [...] stanowiących drogi gminne z działkami [...],[...] i [...], zalecił Staroście [...] przeprowadzenie postępowania administracyjnego w celu dokonania analizy materiałów zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W zależności od dokonanych ustaleń organ nakazał podjęcie stosownego działania zmierzającego do ujawnienia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...] gmina [...], wynikających z prawomocnych orzeczeń. Starosta [...] po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. na podstawie art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052) oraz art. 104 k.p.a. postanowił o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków gminy [...] obrębu [...] dotyczących działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...] i dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2001 r. za nr [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2002 r., sygn. akt [...] i dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2002 r. za nr [...]. W wyniku odwołania wnoszącego sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że sprawa dotyczy ujawnienia przebiegu granic wynikających z prawomocnych orzeczeń sądowych i postępowań administracyjnych w zakresie ustalenia granic w trybie rozgraniczenia. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty [...] jest nieprecyzyjne i sprzeczne z uzasadnieniem tej decyzji. Takie działanie wskazuje na naruszenie przepisów art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. W sentencji decyzji organ rozstrzygnął bowiem o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków gminy [...] obrębu [...], zaś w uzasadnieniu wskazał, że nie posiada pełnej dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia tej aktualizacji. Starosta [...] ponadto nie odniósł się do postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2002 r., sygn. akt [...] i dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2002 r. za nr [...]. Świadczy to o naruszeniu art. 7 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z których wynika, że organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] w ramach posiadanych kompetencji powinien bezwzględnie przeprowadzić czynności mające na celu zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, w tym pozyskanie lub wykonanie dokumentacji geodezyjnej umożliwiającej realizację obowiązków ujawnienia danych dotyczących granic nieruchomości ustalonych w rozgraniczeniu na podstawie wydanych i prawomocnych orzeczeń sądowych lub administracyjnych. W ramach realizacji powyższego zalecenia należy również rozważyć możliwość zastosowania przepisów art. 22 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. B. K. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się z treścią decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]. W obszernym uzasadnieniu sprzeciwu wyraził swoje głębokie niezadowolenie ze sposobu załatwiania jego sprawy przez organy, opisując historię tej sprawy, począwszy od 2000 r. W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z treścią art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z treści art. 64e p.p.s.a. wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z treści powołanych przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy zachodziły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., to jest, czy organ odwoławczy wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz czy wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.) bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12). Kontroli sądowej w tej sprawie w oparciu o powyżej opisane kryteria w wyniku sprzeciwu poddana została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2021 r. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta nie narusza prawa. Zdaniem Sądu prawidłowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że w tej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na stwierdzone uchybienia i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z jej uzasadnienia wynika, że podstawą uchylenia ww. decyzji Starosty [...] było po pierwsze dostrzeżenie sprzeczności rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji z jej uzasadnieniem, a po drugie niezgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków gminy [...] obrębu [...] dotyczących działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Jak wynika z akt sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. rozstrzygnął o aktualizacji informacji zawartych w ww. ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził natomiast, że "dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2001 r. za nr [...] wykonana przez geodetę uprawnionego J. K. nie zawiera wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących działek. W związku z powyższym powierzchnia działek pozostaje bez zmian." Ponadto, organ stwierdził, że "istniejący od wielu lat spór graniczny nie może być rozstrzygnięty w tym postępowaniu administracyjnym w zakresie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków". Trafnie więc organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty [...] jest nieprecyzyjne i sprzeczne z uzasadnieniem tej decyzji. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393). Stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne do zadań Służby Geodezyjnej i Kartograficznej należy w szczególności prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w tym jego tworzenie, ewidencjonowanie i utrzymywanie oraz aktualizacja i udostępnianie danych. Do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 7d pkt 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Stosownie do treści art. 24 ust. 2a powołanej ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 2b pkt 1 i 2 ww. ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). W myśl § 45 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi (pkt 1), ujawnienia nowych danych ewidencyjnych (pkt 2), wyeliminowania danych błędnych (pkt 3). Stosownie zaś do treści § 36 ww. rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (§ 37 ust. 1 ww. rozporządzenia). Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zatem zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Postępowanie mające na celu aktualizację ewidencji gruntów ma charakter rejestrowy, czyli wtórny do zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – mającego stanowić podstawy wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny - przyjęty do zasobu - jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot, czy też do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków ze względu na okoliczności sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 166/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 813/20). W odpowiedzi na zarzuty sprzeciwu należy wyjaśnić, że decyzja w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem przebiegu granic działek ewidencyjnych. Wszelkie spory powstałe w wyniku przeprowadzonych zmian ewidencyjnych dotyczące zasięgu prawa własności, w tym m.in. przebiegu granic i ustalenia powierzchni działki, nie mogą więc być rozstrzygane w postępowaniu aktualizacyjnym, lecz w ramach innych prawem przewidzianych procedur (por. wyrok NSA w dnia 7 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4359/18). Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się bowiem na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2545/20 i przywołane w nim orzeczenia oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 301/07). Również w literaturze przedmiotu podkreśla się, że nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych (m.in. zmiany granic i powierzchni działek) poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, który powinien być utrzymywany w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego (tak E. Stefańska w: Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, wyd. II, red. J. Lang, J. Maćkowiak, T. Myśliński, Warszawa 2018, Lex, uw. 11 do art. 24). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego trafnie uznał, że organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zebrał i nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił należycie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie odniósł się bowiem do treści postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2002 r., sygn. akt [...] i dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2002 r. za nr [...]. W konkluzji organ odwoławczy trafnie stwierdził, że Starosta [...] w ramach posiadanych kompetencji powinien przeprowadzić czynności mające na celu zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, w tym pozyskanie lub wykonanie dokumentacji geodezyjnej umożliwiającej realizację obowiązków ujawnienia danych dotyczących granic nieruchomości ustalonych w rozgraniczeniu na podstawie wydanych i prawomocnych orzeczeń sądowych lub administracyjnych. W ramach realizacji powyższego zalecenia winien również rozważyć możliwość zastosowania przepisów art. 22 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ze wskazanych powodów Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wykazał, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co przekracza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), które może przeprowadzić organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.