I SA/Wa 718/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnica [...] Miasta W. - wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta W. - z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] o przyznaniu P. B. zasiłku celowego w miesiącu lutym 2007 r. w wysokości [...] złotych na zakup: żywności, bielizny osobistej i biletów [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta W. przyznano P. B. zasiłek celowy za miesiąc luty 2007 r. w wysokości: [...] złotych na zakup żywności, [...] złotych na zakup bielizny osobistej oraz [...] złotych na zakup biletów [...] tj. łącznie [...] złotych, z czego [...] złotych - w talonach towarowych a [...] złotych - w formie gotówki. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł zainteresowany twierdząc, że przyznana mu pomoc była niewystarczająca. Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż podstawę prawną, zapadłego w tej sprawie rozstrzygnięcia, stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr z 2004 r. Nr 64, poz. 593). Zgodnie zaś z art. 39 cytowanej ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Organ położył w tym miejscu akcent na sformułowanie: "może być przyznany" wyjaśniając, że pozwala ono na podjęcie przez organ decyzji w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przyznanie zasiłku celowego nie jest bowiem prawnym obowiązkiem organów administracji a – orzekając w tego rodzaju sprawach – organy zachowują w tej mierze znaczny zakres swobody zarówno w ocenie warunków bytowych strony, jak i w ocenie okoliczności sprawy. Organy ponadto korzystają w tym przypadku ze znacznej swobody w wyborze właściwego rozstrzygnięcia, choć powyższe nie zwalnia organu z obowiązku starannego i zgodnego z prawem działania. Kolegium podniosło, że ośrodkom pomocy społecznej ustawodawca stworzył możliwość dokonania właściwych wyborów a ponadto pomoc świadczona przez te ośrodki nie oznacza, że każdy potrzebujący i to w każdym czasie może uzyskać spełnienie swoich oczekiwań a to ze względu na ograniczone środki, jakimi te ośrodki dysponują. Organ powołał się w tym miejscu na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadzające się do poglądu, że organ przyznający pomoc finansową w określonej wysokości powinien brać pod uwagę nie tylko potrzeby strony, ale również i ograniczone możliwości pomocy społecznej oraz potrzeby osób pozostających w jeszcze trudniejszej sytuacji niż zainteresowany w danej sprawie (wyrok z dnia 19 stycznia 1995 r. sygn. akt I SA 1760/94). Zaakcentowano też, że w myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 1996 r. sygn. akt Gd 3281/95 zaspokojenie potrzeb przez Ośrodek Pomocy Społecznej powinno być ukierunkowane w pierwszej kolejności na te osoby, które ze względu na całkowity brak dochodów lub ich nieznaczną ich wysokość bez udzielenia pomocy nie byłyby w stanie egzystować. Biorąc pod uwagę treść wyrażoną w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej Kolegium stwierdziło również, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne zasoby, możliwości i uprawnienia. Pomoc taką może zatem uzyskać osoba dopiero wówczas, gdy wykorzysta swoje uprawnienia (np: zasiłek dla bezrobotnych, rentę, emeryturę, zasiłki chorobowe itp. świadczenia) oraz własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć również właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność jednostki w rozwiązywaniu swoich problemów oraz gotowość współdziałania w tym celu z innymi. Brak po stronie wnioskodawcy podjęcia w/w działań, pomimo istnienia obiektywnych warunków sprzyjających przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, uzasadnia w takim przypadku odmowę udzielenia pomocy. Ponadto, organ zaakcentował, iż pomoc społeczna nie może stanowić stałego źródła dochodów, służącego zaspakajaniu choćby tylko najbardziej uzasadnionych potrzeb. W tych warunkach organ odwoławczy stwierdził, że nie dopatrzył się sprzeczności decyzji organu I instancji z przepisami prawa materialnego ani procesowego i stojąc na stanowisku, że organ I instancji zebrał materiał dowodowy pozwalający na ustalenie sytuacji materialnej skarżącego i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł P. B.. Skarżący w skardze podniósł, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca a przyznana tytułem zasiłku kwota jest zbyt niska, zwłaszcza jeśli chodzi o kwotę [...] zł przeznaczoną na zakup żywności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, w uzupełnieniu którego organ zaznaczył, że podziela w całości pogląd organu I instancji, że postępowanie zainteresowanego w poszukiwaniu zatrudnienia było niedostatecznie intensywne, co skutkowało odmową udzielenia mu większej pomocy. Ponadto zwrócono też uwagę, że z ustaleń zawartych w decyzji organu I instancji wynikało, iż skarżący w styczniu 2007 r. – po otrzymaniu zasiłku – dysponował kwotą [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne - w toku rozpoznawania sprawy - nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć przy tym wypada, że dokonując oceny zaskarżonego aktu, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując zatem w tym kontekście przedmiotową skargę - ponieważ Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy – skutkowało to jej uchyleniem. Zgodnie z przepisem art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co należy rozumieć, iż w przypadku wniesienia przez stronę odwołania od decyzji, zapadłej w postępowaniu przed organem I instancji, organ odwoławczy jest obowiązany do ponownego i wszechstronnego rozpoznania sprawy, następstwem którego winno być wydanie odpowiedniego orzeczenia. Jeśli zapadłe rozstrzygnięcie jest wydane w formie decyzji administracyjnej, musi ona spełniać ona wszystkie wymogi formalne przewidziane procedurą administracyjną. W myśl art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. prawidłowo sporządzone uzasadnienie faktyczne i prawne, w który organ winien: wskazać fakty, jakie uznał za udowodnione, dowody na których oparł rozstrzygnięcie oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej jak również wyjaśnić podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak z powyższego zatem wynika w uzasadnieniu konkretnej decyzji organ obowiązkowo musi przedstawić stan faktyczny, którego dotyczy dana sprawa oraz wskazać, na jakiej podstawie poczynił owe ustalenia faktyczne. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia w/w wymagań kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium wprawdzie przytoczyło w uzasadnieniu swej decyzji, mające zastosowanie w sprawie o przyznanie zasiłku celowego, przepisy prawa materialnego tj. 2 i 39 cytowanej wyżej ustawy o pomocy społecznej, powołało się na obowiązujące w tej materii orzecznictwo sądowe oraz wyjaśniło, na czym polega orzekanie w ramach tzw. uznania administracyjnego, ale pominęło całkowicie realia tej sprawy. Praktycznie brak jest w w/w decyzji jakichkolwiek ustaleń faktycznych, co powoduje, że nie wiadomo, co było przedmiotem rozpoznania w tej, konkretnej sprawie. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że problemu tego nie rozwiązuje samo stwierdzenie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się sprzeczności decyzji wydanej w pierwszej instancji z przepisami prawa materialnego ani z przepisami postępowania administracyjnego, gdyż zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy pozwalał na ustalenie sytuacji materialnej skarżącego i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W omawianej sprawie, w istocie bowiem nie wiadomo na czym polegała owa sytuacja materialna skarżącego i dlaczego organ uznał, że odwołanie jego nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Nadmienić w tym miejscu też należy, że wskazanie w odpowiedzi na skargę na pewne okoliczności, wynikające z postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji, pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Mając zatem na uwadze, że decyzja organu odwoławczego zapadła bez rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bo nie wyjaśnia, dlaczego w tej sprawie organ uznał za celowe zastosowanie cytowanych w decyzji podstaw prawnych i zasad wynikających z przedstawionego orzecznictwa i poglądów doktryny, Sąd uznał, że narusza ona przepisy art. 8, 15, 77 § 1, 107 § 1 i 3 k.p.a. i z tego powodu – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.