I SA/Wa 719/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2017 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...], uznającą świadczenia wychowawcze wypłacone na rzecz J. B. za okres od [...] lipca 2016 r. do [...] sierpnia 2016 r. w łącznej kwocie [...] złotych za nienależnie pobrane przez odwołującego się. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Na wniosek B. B. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] przyznał wyżej wymienionemu przewidziane w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r. poz. 195) dalej: "u.p.p.w.d." na okres od [...] lipca 2016 r. do [...] września 2017 r. świadczenie wychowawcze w wymiarze [...] złotych miesięcznie na córkę J. B., jako kolejne dziecko w rodzinie. Decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] uchylił w trybie wznowienia postępowania ww. decyzję i odmówił B. B. świadczenia na córkę od [...] lipca 2016 r. Decyzja ta podyktowana była ujawnieniem okoliczności, iż faktyczną opiekę na dziećmi sprawowała ich matka. Wskazywano nadto na uchylenie przez Sąd Okręgowy w [...], postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. [...], uprzednio wydanego postanowienia z [...] czerwca 2016 r. i ustalenie, że na czas trwania procesu rozwodowego miejscem zamieszkania małoletnich córek stron, będzie każdorazowe miejsce zamieszkania ich matki – w miejscu zamieszkania jej rodziców. W tym stanie rzeczy po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2017 r., powołując art. 25 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 27 oraz art. 2, art. 4, art. 5, art. 18 art. 22, art. 28 i art. 48 u.p.p.w.d., uznał wypłacone B. B. świadczenia wychowawcze za okres od [...] lipca 2016 r. do [...] sierpnia 2016 r. w łącznej wysokości [...] złotych za nienależnie pobrane. W motywach decyzji przedstawiono okoliczności dotyczące ustalenia prawa do świadczenia, jak też uchylenia decyzji jej przyznającej. Wskazano także definicje świadczenia nienależnie pobranego, zawarte w art. 25 ust. 2 pkt 1 do 5 powołanej ustawy, podkreślając jako adekwatna na gruncie rozpoznawanej sprawy definicję sformułowaną w punkcie 4 tego przepisu. Organ odwoławczy wyjaśniał przy tym, iż uchylenie decyzji przyznającej świadczenia i odmowa prawa do tego świadczenia (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) stanowi obligatoryjną przesłankę uznania świadczenia wypłaconego za nienależnie pobrane. Tego rodzaju przesłanki ustawodawca nie obwarował bowiem żadnymi innymi wymogami, jak choćby wcześniejsze pouczenie osoby pobierającej świadczenia o braku prawa do jego pobierania. Kolegium zaznaczało jednocześnie, że decyzja organu pierwszej instancji nie nakłada na B. B. obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Niemniej jednak może się on ubiegać o ich umorzenie w odrębnym postępowaniu w całości lub części, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty, jeżeli zachodzą szczególne okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, czego możliwość stwarza art. 25 ust. 10 u.p.p.w.d. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] B. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając Kolegium, iż przy rozpoznawaniu odwołania naruszyło jego prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), gdyż nie umożliwiło mu wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów zgromadzonych w sprawie. Podnosił nadto argument, iż wystąpił o wydanie uwierzytelnionych kserokopii z akt sprawy związanej z programem "500+". W odpowiedzi zaś na to wystąpienie otrzymał postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2017 r. o odmowie wydania wnioskowanych akt. Zarzucał także organom tworzenie zbioru podwójnych akt, oddzielnych dla niego i oddzielnych dla S. B., mimo że sprawa dotyczy tego samego beneficjenta świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Kwestionowaną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r. stwierdzającą, że świadczenie wychowawcze wypłacone B. B. na rzecz jego córki J. B. od [...] lipca 2016 r. do [...] sierpnia 2016 r., w kwotach po [...] złotych miesięcznie – co łącznie stanowiło kwotę [...] złotych - stanowią świadczenie nienależnie pobrane, w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Przywołany przepis jako nienależne pobrane definiuje świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji , która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego. Dla uznania zatem wypłaconego świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane, w myśl cytowanego przepisu, wystarczającym jest zaistnienie sytuacji uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze i odmowa jego przyznania. Taka sytuacja bezspornie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Nie kwestionowaną wszak okolicznością jest (i znajduje to potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach), że pierwotnie przyznająca skarżącemu świadczenia wychowawcze decyzja Prezydenta Miasta [...] została w trybie wznowienia postępowania uchylona i jednocześnie owego świadczenia mu odmówiono (vide decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2016 r. - k. 12 akt administracyjnych). Decyzja ta nie została zakwestionowana w toku instancji, a w konsekwencji uzyskała walor ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy zgodzić się należy z organami, że wypłacone skarżącemu w miesiącach lipcu i sierpniu 2016 r. świadczenia wychowawcze stanowią świadczenia nienależnie pobrane. Istotny bowiem dla uznania ich za takowe jest obiektywne zaistnienie okoliczności objętych hipoteza normy prawnej z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.pp.w.d., a nie przyczyny jakie do ich zaistnienia doprowadziły. Ta prawidłowa konstatacje nie doprowadziła jednak, do poprawnego z punktu widzenia przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci rozstrzygnięcia. Na gruncie bowiem tej ustawy brak jest podstaw do ograniczenia tego rozstrzygnięcia - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - li tylko do stwierdzenia, że świadczenie wychowawcze wypłacone w danym okresie jest świadczeniem nienależnie pobranym, bez równoczesnego nałożenia na osobę, która je uzyskała obowiązku zwrotu tego świadczenia. Na obligatoryjność ujęcia w jednej decyzji, zarówno rozstrzygnięcia o charakterze tych świadczeń jak też obowiązku ich zwrotu wskazuje bowiem wprost art. 25 ust. 4 powołanej ustawy, w którym regulując termin przedawnienia tych należności, rozpoczęcie biegu owego terminu ustawodawca powiązał z uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję "o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia". Potwierdza to także ust. 6 art. 25 u.p.p.w.d. stanowiący o dziesięcioletnim terminie przedawnienia możliwości wydania decyzji "o ustaleniu i zwrocie" nienależnie pobranego świadczenia. Tylko zatem decyzja rozstrzygająca te dwie kwestie, stanowi decyzję załatwiającą sprawę administracyjną dotyczącą tego rodzaju świadczeń co do istoty w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Nie znajduje tu zatem zastosowania znany choćby z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 18 września 2015 r., model rozłącznego rozstrzygania o nienależnie pobranym świadczeniu oraz o obowiązku w jego zwrotu w dwóch odrębnych decyzjach. Już zatem z tych tylko względów zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...], jak wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego nie mogły się ostać. Niezależnie od powyższego godzi się zwrócić na niespójności pomiędzy podjętym przez organ rozstrzygnięciem sprawy i jego uzasadnieniem , a wskazaną w osnowie decyzji jego materialnoprawną podstawą, co uszło uwadze Kolegium. Prezydent Miasta [...] wiąże bowiem przepis art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.p.w.d. (definiujący pojęcie nienależnie pobranego świadczenia) z art. 27 tej ustawy, który reguluje instytucję uchylenia lub zmiany decyzji wydanej w przedmiocie świadczeń wychowawczych. Kolejne zaś przywołane przezeń przepisy, tj. art. 2, art. 4, art. 5, art. 18 art. 22, art. 28 i art. 48 u.p.p.w.d., jako odnoszące się do zakresu przedmiotowego ustawy, zasad ustalania prawa do świadczeń oraz okresów na jaki są przyznawane w ogóle w sprawie nie znajdowały zastosowania. Tymczasem wskazanie podstawy prawnej, będącej jednym z obligatoryjnych elementów każdej decyzji administracyjnej – o czym stanowi art. 107 § 1 k.p.a. - rozumieć należy jako przywołanie takich jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, który legły u podstaw władczego ukształtowania określonego stosunku administracyjnoprawnego, a więc są adekwatne i spójne z ujętym w decyzji rozstrzygnięciem. Z tego zatem punktu widzenia, utrzymana w mocy przez Kolegium decyzja organu pierwszej instancji, dyspozycji normy prawnej zawartej w przywołanym przepisie nie wypełnia. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postepowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowane w niniejszym wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia w jednej decyzji zarówno o świadczeniach nienależnie pobranych jak i o obowiązku ich zwrotu. Organ winien przy tym uzupełnić materiał dowodowy o dokumenty potwierdzające daty wypłaty świadczeń (wykonania przelewów na rachunek ich odbiorcy), mając na względzie fakt, że odsetki ustawowe za opóźnienie przy ich spłacie są naliczane od pierwszego dnia miesiąca po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego (art. 25 ust. 9 zd. drugie u.p.p.w.d.).