I SA/Wa 72/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie WSA Krystyna Kleiber /spr./ Asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Marta Ways po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2005 r. sprawy ze skargi [...] Spółki Handlowej z o.o. w C. w likwidacji na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o odszkodowaniu oddala skargę. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania likwidatora [...] Spółki z.o.o. w C. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...]. Wojewoda [...] decyzją tą odmówił dokonania zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. odmawiającej przyznania odszkodowania Spółce [...]. Jednocześnie przedstawił następujący stan sprawy. Kierownik Urzędu Rejonowego w C., decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w C. przy ul. [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1992 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego bowiem jak wyjaśnił podział nie był zgodny z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa początkowo, decyzję z dnia [...] stycznia 1992 r. utrzymał w mocy, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. uchylił ją w całości i orzekł, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego została wydana z naruszeniem prawa. Przyczyną zmiany stanowiska było stwierdzenie nieodwracalności skutków prawnych decyzji zatwierdzającej projekt podziału bowiem część podzielonej działki została wniesiona przez jej właściciela jako aport rzeczowy do [...] Spółki z.o.o. Spółka ta, reprezentowana przez likwidatora L. S., wystąpiła o ustalenie odszkodowania w trybie art. 160 kpa. Decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. Wojewoda [...] odmówił przyznania odszkodowania, a Sąd Rejonowy w C. rozpoznający sprawę o odszkodowanie, wyrokiem z dnia [...] lipca sygn. akt [...] oddalił powództwo. Wyrok jest prawomocny. Wnioskiem z dnia 17 września 2002 r. uzupełnionym w dniu 6 grudnia 2002 r. Spółka zwróciła się w trybie art. 154 § 1 kpa o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. W uzasadnieniu wniosku między innymi podano, że w okresie tym nastąpiła zmiana w "odczytywaniu prawa", której wyrazem jest: - Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r. - Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2002 r. Pojmowanie prawa wyrażone w wyżej wymienionych wyrokach, zdaniem wnioskodawcy upoważnia do postulowania zmiany stanowiska Wojewody. Rozpatrując wniosek Wojewoda [...] wskazał, że poprzez odmowę przyznania odszkodowania "Spółka" istotnie nie nabyła prawa, ale w sprawie tej występuje jeszcze druga strona postępowania o przeciwstawnych interesach to jest "Skarb Państwa", który przedmiotową decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., a następnie wyrokami sądów powszechnych nabył prawo do niezapłacenia odszkodowania Spółce. Warunkiem sine qua non uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, jest okoliczność, że z decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa. Z tego względu należało odmówić zmiany decyzji. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpatrując odwołanie L. S. wyjaśnił. Decyzja orzekająca o przyznaniu lub odmowie przyznania odszkodowania nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, lecz strona niezadowolona z decyzji może wnieść powództwo do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie sprawy odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy zatem stwierdzić, iż nie jest obecnie możliwa zmiana kwestionowanej decyzji w trybie art. 154 kpa w zakresie żądań zgłoszonych przez stronę, skoro sprawa przyznania odszkodowania nie została ostatecznie rozstrzygnięta przez organ administracji, lecz przez sąd cywilny w wyroku z dnia [...] listopada 2001 r., sygn. akt [...]. Rozstrzygniecie zatem sprawy w trybie art. 154 kpa pozostawałoby w sprzeczności z prawomocnym wyrokiem sądu cywilnego. Likwidator Spółki wniósł na tę decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej, Wojewody [...] ponownie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r. i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2002 r., które nadały nową treść przepisowi art. 160 kpa. W piśmie uzupełniającym skargę zarzucił decyzjom brak odniesienia do przepisu art. 154 kpa jak też przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 marca 2003 r. sygn. K 20/2002. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wnosił o jej oddalenie bowiem skarżący nie wskazał nowych okoliczności, które nie byłyby przedmiotem badania organu centralnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył. Na wstępie należy wskazać, że z uwagi na treść art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) przewidujący, iż sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Sądem właściwym na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270), jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarga jako nieuzasadniona została oddalona. W sprawie niesporne jest, że Likwidator [...] Spółki z.o.o. w C. – L. S. domagał się w jej imieniu odszkodowania w związku z wydaniem przez Wojewodę [...], w dniu [...] stycznia 1992 r., decyzji o stwierdzeniu nieważności Kierownika Urzędu Rejonowego w C., stosownego odszkodowania. Wojewoda [...] odmówił przyznania odszkodowania. Wobec obowiązywania w tym czasie przepisu art. 160 kpa przewidującego zaskarżenie decyzji o odszkodowaniu lub odmowie jego przyznania – do Sądu powszechnego, Likwidator Spółki wniósł powództwo do Sądu Rejonowego w C.. Sąd Rejonowy oddalił powództwo, a Sąd Okręgowy – apelację Spółki. Niesporne też jest, że Likwidator złożył wniosek w trybie art. 154 § 1 kpa. Przepis ten posiada brzmienie "Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Zdaniem skarżącego przesłanki przemawiające za zmianę decyzji tkwią w interpretacji przepisów o odszkodowaniach z tytułu bezprawnych działań funkcjonariusza publicznego. Sąd nie podzielił tego zdania. Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zasadnie odmówiły uwzględnienia wniosku Likwidatora Spółki chociaż z różnym uzasadnieniem. Po pierwsze decyzja Wojewody [...] ukształtowała określone stosunki prawne, a więc nie został spełniony warunek art. 154 kpa – "nie nabycia praw przez stronę". Użyte w przepisie określenie - "nabycie prawa" - ma znaczenie szersze aniżeli "nabycie uprawnienia" czyli prawa o pozytywnym skutku materialnym. Przepis artykułu 32 ust. 1 Konstytucji stanowi" wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne". W tym znaczeniu prawo to obowiązujący system prawny, obejmujący wszystkich obywateli. To zespół uprawnień i obowiązków oraz gwarancje ich respektowania. Oznacza to, że Spółka będąc podmiotem prawa – nabyła te prawa. Po drugie – za zmianą decyzji nie przemawiał interes społeczny, a wręcz przeciwnie interes społeczny wymaga respektowania przepisu art. 16 kpa o trwałości decyzji administracyjnych i zasady, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a każda decyzja musi być zgodna z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Zmiana przepisów po dacie decyzji ostatecznej pozostaje bez wpływu na taką decyzję, tak jak stosowana, orzecznictwem sądowym, interpretacja przepisów. Jedynym wyjątkiem to możliwość wznowienia postępowania w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą na postawie której została wydana decyzja (art. 145ª § 1 kpa). Taki wypadek w tej sprawie nie zachodzi. Przytoczony przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt 18/2000 z dnia 4 grudnia 2001 r. orzekł o niezgodności z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej art. 418 kodeksu cywilnego, pozostawiając jako podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności – art. 417 tegoż kodeksu. Cytowany zaś wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2002 r. przewidywał możliwość dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 417 kc przez osobę, która nie uczestniczyła jako strona w postępowaniu administracyjnym. Natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. (Dz.U. Nr 170 poz. 1660) istotnie stwierdził niezgodność przepisu art. 160 § 1 kpa z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działania organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody przy czym wyrok miał zastosowanie do szkód powstałych po dniu 17 października 1997 r. to jest daty wejścia w życie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie kodeksu cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162 poz. 1692) uchylony został przepis art. 160 kpa. Okoliczność ta jednak również pozostaje bez wpływu na niniejszą sprawę bowiem szkoda powstała przed datą wskazaną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a decyzja w wyniku której Spółka wytoczyła powództwo cywilne odmówiła ustalenia odszkodowania co do zasady, a nie dochodzonej przez Spółkę, wysokości. Po trzecie – skarżący we wniosku i następnych pismach nie przedstawił okoliczności, które miałyby świadczyć o słusznym interesie strony przemawiającym za zmianą ostatecznej decyzji, które to okoliczności powstały już po wydaniu ostatecznej decyzji administracyjnej, odmawiającej wypłatę odszkodowania. Wobec nie spełnienia więc żadnej z przesłanek dla zastosowania w tej sprawie przepisu art. 154 § 1 kpa – Sąd uznał decyzje organów administracji publicznej za prawidłowe i skargę na zasadzie art. 151 cytowanej ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił.