I SA/Wa 72/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2006 r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia ... r. nr ... w przedmiocie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia ... nr ... 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), decyzją z dnia .... stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Ł. ... prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w P. przy ul. ..., oznaczonego jako działki nr ..., ... i ... o pow. łącznej 2292 m2 oraz odpłatne nabycie własności budynków położonych na tym gruncie. Pismem z dnia 27 stycznia 2004 r. K.M. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia ... Minister Infrastruktury decyzją z dnia ... odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia ... w sprawie uwłaszczenia Ł., a następnie Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia ...., po rozpatrzeniu wniosku K.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji z dnia .... organ orzekający stwierdził, że z materiałów sprawy wynika, że przedmiotowe działki zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia ... r., orzeczenia nr ... Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia ... r. i orzeczenia Ministra Przemysłu Drzewnego i Papierniczego z dnia ... r., dotyczących nacjonalizacji przedsiębiorstwa P. Ł. były w dniu ... r. państwową osobą prawną, a w świetle ksiąg wieczystych KW ..., KW ... i KW ... przedmiotowe działki stanowiły własność Skarbu Państwa i na rzecz tej osoby prawnej ustanowiono prawo zarządu. Spełnione były zatem przesłanki uwłaszczenia, o których mowa w art. 2 ust. 1-2 powołanej ustawy. Zdaniem Ministra Transportu i Budownictwa z akt sprawy nie wynika, aby do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej osoby trzecie posiadały prawa rzeczowe do przedmiotowych działek, a więc nie można mówić o naruszeniu praw osób trzecich. Skarb Państwa uzyskał prawo własności na podstawie orzeczeń nacjonalizacyjnych wydanych w latach 1949 - 1956 i zmiana w tym zakresie nastąpiła dopiero na podstawie decyzji Ministra Gospodarki z dnia ... r. oraz decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... r., mocą których stwierdzono nieważność powyższych orzeczeń nacjonalizacyjnych. Organ orzekający podkreślił ponadto, że z decyzji Ministra Gospodarki z dnia ... r. wynika, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych zostało wszczęte w związku wnioskiem K.K. z dnia 16 czerwca 1993 r. i wnioskiem K.M. z dnia 3 grudnia 1999 r. (spadkobierców po J.M.). Sprawy te nie były znane organowi wojewódzkiemu przed dniem wydania decyzji uwłaszczeniowej. Organ orzekający zauważył ponadto, że w decyzji Ministra Gospodarki wymieniono także wniosek W.M. (innego spadkobiercy po J.M.), nie podając daty złożenia wniosku. W żadnym z pism K.M. , nadesłanych do organu orzekającego w sprawie uwłaszczenia, nie powołano się bliżej na decyzje nacjonalizacyjne i żadne z tych pism nie było przesłane do wiadomości organowi wojewódzkiemu. Jeżeli W.M. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności bliżej nieokreślonych decyzji nacjonalizacyjnych, to samo złożenie wniosku nie oznacza jeszcze, zdaniem organu orzekającego, posiadania jakichkolwiek praw do nieruchomości. Na podstawie powyższych ustaleń Minister Transportu i Budownictwa stwierdził, że do wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej miałby zastosowanie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a i ewentualnie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczący sprawy wznowienia postępowania, a nie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczący sprawy stwierdzenia nieważności decyzji. Na ten tryb postępowania wskazuje też, jego zdaniem, wyrok Sądu Najwyższego sygn. akt III ARN 21/96 z dnia 5 lipca 1996 r. Sąd wskazał w nim, że przez uchylenie decyzji, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., należy rozumieć także uchylenie decyzji w formie stwierdzenia jej nieważności. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wznawia się zatem między innymi postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona (także wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia nieważności). Skargę na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia ... r. złożył K.M. , podnosząc w niej, że Ł. , jako wnioskodawca w sprawie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P. przy ... oraz odpłatnego nabycia własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie, zataił przed Wojewodą Łódzkim, że toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego obejmującego przedmiotową nieruchomość. Dowodem na powyższe stwierdzenie skarżącego są załączone do akt sprawy kserokopie, złożonego w dniu 4 maja 1990 r. w siedzibie Ł. w Ł., jej oddziale w P. i w Urzędzie Miasta P. pisma informującego o przystąpieniu do czynności windykacyjnych w tej sprawie, przez przedstawiciela właścicieli W.M. oraz informacja Ministerstwa Przemysłu z dnia ...r. znak ..., o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność P., będącej odpowiedzią na złożony wniosek W.M. Ponadto skarżący wskazał, że niewytłumaczalnym jest fakt wydania przez ten sam organ w identycznej sprawie i pod rządami tego samego prawa diametralnie różnej decyzji, a stwierdzającej nieważność decyzji uwłaszczeniowej, mając na uwadze wcześniej wydaną przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzję z dnia ...r. nr ... W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowo - administracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest uzasadniona. Minister Transportu i Budownictwa odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia ... r. w sprawie uwłaszczenia Ł. ograniczył się w zasadzie do stwierdzenia, że do wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej ma zastosowanie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i ewentualnie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczący sprawy wznowienia postępowania, a nie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczący sprawy stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem tego organu o słuszności powyższego poglądu przesądza ocena prawna zawarta w wyroku Sądu Najwyższego sygn. akt III ARN 21/96 z dnia 5 lipca 1996 r. Minister Transportu i Budownictwa całkowicie pominął jednak fakt, że pogląd powyższy nie został w pełni zaakceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale z 9 listopada 1998 r. (OPK 4/98; ONSA 1999/1/13) NSA wskazał, że przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wymienia jako przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przypadek, w którym zachodzi potrzeba rozpatrzenia wpływu zmiany czy też uchylenia decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego na bezpośrednio zależną od nich decyzję administracyjną. Chodzi tu zatem o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii zawartej w decyzji administracyjnej lub w orzeczeniu sądowym wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie, stanowiące istotny fakt prawotwórczy w następnej, już innej sprawie administracyjnej w sytuacji, w której albo w ogóle nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna, albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna określonej treści bez stanu prawnego lub faktycznego ukształtowanego lub stwierdzonego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym czy też sądowym innej - odrębnej sprawy. W rozpatrywanej sprawie taki przypadek nie zachodzi. Wprawdzie bez nacjonalizacji gruntu i budynku w drodze administracyjnej nie można by było wydać decyzji uwłaszczeniowej, ale żaden przepis prawa nie nakładał na organ administracji obowiązku wydania tej decyzji wskutek tego, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość w drodze nacjonalizacji. Była to pod względem prawnym sytuacja, w której na żądanie stron następowało wszczęcie postępowania administracyjnego, w którym rozpatrywano odrębną, samodzielną sprawę zakończoną decyzją o uwłaszczeniu Ł. Nie był to przypadek decyzji administracyjnej zależnej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., lecz decyzji wydawanych w sprawach, które pojawiały się jedna po drugiej, ale pomiędzy nimi nie było związku koniecznego. O odrębności tych postępowań przesądza jednoznacznie fakt, iż nie wszystkie nieruchomości Skarbu Państwa nabyte w wyniku nacjonalizacji stały się przedmiotem uwłaszczenia oraz nie wszystkie nieruchomości podlegające uwłaszczeniu zostały przez Skarb Państwa nabyte w drodze nacjonalizacji. Również w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. (OSK 10/04) NSA jednoznacznie wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu warszawskiego, w wyniku której również budynki stały się własnością Skarbu Państwa, może być podstawą do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Pomimo iż wyrok powyższy oraz powołana uchwała z dnia 9 listopada 1998 r. dotyczyły gruntów warszawskich, ocena prawna w nich zawarta ma analogiczne zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Minister Transportu i Budownictwa stwierdzając, że z akt sprawy nie wynika, aby do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej osoby trzecie posiadały prawa rzeczowe do przedmiotowych działek, a więc nie można mówić o naruszeniu praw osób trzecich, pominął całkowicie fakt, iż stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych znosi ich skutki prawne od dnia ich wydania w sprawie administracyjnej. Stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, na mocy których Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość wykazało, że nie było podstaw prawnych do uwłaszczenia Ł. Wbrew wyraźnemu zakazowi naruszania praw osób trzecich ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz Ł. do gruntu, którym Skarb Państwa władał jako osoba nieuprawniona, bowiem w rzeczywistości grunt ten był stale cudzą własnością. Fakt ten stanowi niewątpliwie przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadniczym bowiem sensem instytucji stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji, a tym samym zniesienie skutków prawnych, które ta decyzja wywołała. Przypadek powyższy nie może być utożsamiany z przypadkiem np. złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z prawem. Wtedy bowiem istotnie brak byłoby podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia praw osób trzecich przy wydawaniu decyzji uwłaszczeniowej, bowiem prawa takie przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej nie zostały zgłoszone. Wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd Ministra Transportu i Budownictwa oznaczałby w istocie wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności późniejszej decyzji z tego powodu, że stan prawny ukształtowany wcześniejszą decyzją był wadliwy. Tymczasem skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tej samej nieruchomości, której dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję. Pogląd organu orzekającego w sprawie oznaczałby ponadto, że prawo użytkowania wieczystego miałoby istnieć na nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa, co z mocy art. 232 § 1 k.c. jest niedopuszczalne. Nie można również w rozpatrywanej sprawie nie dostrzec faktu, iż Ł. składając wniosek o wydanie decyzji uwłaszczeniowej były w posiadaniu informacji, że spadkobiercy byłych właścicieli złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, a tym samym zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia ich nieważności (art. 61 § 3 k.p.a.). Z akt sprawy nie wynika wprawdzie aby informacją taką dysponował Wojewoda Łódzki, ale niewątpliwie gdyby organ ten wykazał odrobinę staranności w prowadzonym postępowaniu, niewątpliwie informację taką bez trudu by uzyskał. Obowiązkiem tego organu było bowiem ustalenie czy uwłaszczenie Ł. nie narusza praw osób trzecich. Mając w aktach sprawi odpis z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości wraz z informacją, że nieruchomość ta została przez Skarb Państwa nabyta w wyniku nacjonalizacji, organ uwłaszczeniowy powinien w szczególności sprawdzić, czy nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych. Konsekwencją dokonania takiej czynności byłoby niewątpliwie zawieszenie postępowania uwłaszczeniowego na podstawie art. 97 § 4 k.p.a., bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych został złożony jeszcze przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego. Minister Transportu i Budownictwa odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej naruszył tym samym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.