I SA/Wa 720/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. C. i J. Ł. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2013 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu odwołania M. C. i J. Ł. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2012 r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] października 2012 r. Wojewoda [...] umorzył postępowania w sprawie realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ strony w terminie trzyletnim nie zwróciły się do organu o podjęcie zawieszonego postępowania. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. C. i J. Ł. wnosząc o ponowne wszczęcie postępowania w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Skarbu Państwa wskazał, że na wniosek M.C. oraz J. Ł. wszczęte zostało postępowanie w sprawie realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M. nieruchomości w miejscowości H., powiat [...], województwo [...]. Pismem z 10 września 2009 r. M.C. i J. Ł. wystąpili do organu wojewódzkiego o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] września 2009 r., nr [...] zawiesił na wniosek stron, w trybie art. 98 § 1 k.p.a. postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W treści postanowienia organ poinformował strony, iż zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Postanowienie Wojewody [...] zostało doręczone M. C. 7 października 2009 r., natomiast J. Ł. 5 października 2009 r. Organ wskazał, że momentem początkowym biegu trzyletniego terminu dla M. C. jest 7 października 2009 r., natomiast dla J. Ł. 5 października 2009 r. Upływ trzyletniego terminu, w którym strony mogły zwrócić się o podjęcie zawieszonego postępowania nastąpił 7 października 2012 r. Strony postępowania w ciągu trzyletniego terminu nie wystąpiły do organu wojewódzkiego z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Po upływie trzyletniego okresu do podjęcia postępowania, do Wojewody [...] wpłynęło pismo stron z 15 października 2012 r. wraz z załącznikami stanowiącymi uzupełnienie materiału dowodowego. Do wniosku dołączone zostały także pełnomocnictwa z 29 grudnia 2008 r. i z 15 września 2012 r. do prowadzenia spraw związanych z rekompensatą za mienie pozostawione poza granicami, jakie M. C. i J. Ł. udzielili T. K. Organ wskazał, że w toku postępowania M. C. i J.Ł. osobiście podpisywali wszystkie pisma i wnioski kierowane do organu I instancji i nie poinformowali tego organu, że działają przez pełnomocnika. Wobec tego, zdaniem Ministra, korespondencja prawidłowo była kierowana do stron postępowania. Minister wskazał, że stosownie do treści art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik winien dołączyć do sprawy oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Organ I instancji nie miał świadomości, że jedna ze stron postępowania ustanowiła pełnomocnika, zatem prawidłowo kierował korespondencję do stron postępowania. Pełnomocnictwa wystawione przez M. C. (z 29 grudnia 2008 r.) i J.Ł. (z 15 września 2012 r.) na rzecz T.K. zostały złożone do akt sprawy dopiero 19 października 2012 r. (pismem stron z 15 października 2012 r.) Minister uznał więc zarzut, wadliwego zawieszenia postępowania za bezzasadny. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego był wniosek stron (art. 98 § 1 k.p.a.). W związku z powyższym organ administracji publicznej podejmuje zawieszone w tym trybie postępowanie wyłącznie wówczas, gdy wystąpi o to strona. Wynika to jednoznacznie z art. 98 § 2 k.p.a. O ile strona w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o jego podjęcie, to żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Minister stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowania z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W świetle tego przepisu, jedyną przesłanką obligatoryjnego umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość. Postępowanie administracyjne należy uznać za bezprzedmiotowe, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przyczyny tak rozumianej bezprzedmiotowości postępowania mogą być różne. Mogą to być zarówno zdarzenia faktyczne, jak i prawne. Charakter jednak przyczyn powodujących bezprzedmiotowość postępowania nie ma znaczenia, bowiem powołany przepis nakazuje umorzenie postępowania, gdy stało się ono "z jakiejkolwiek przyczyny" bezprzedmiotowe (por. B. Brzeziński, M. Kalinowski, M. Masternak, A. Olesińska "Ordynacja podatkowa. Komentarz", TNOiK, Toruń 2002, str. 688-691). Minister Skarbu Państwa podkreślił, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to m.in. brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W ocenie Ministra organ wojewódzki prawidłowo stwierdził, że brak wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania powoduje, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe i wymaga umorzenia w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Minister podkreślił, że organ administracji nie może w niniejszej sprawie przywrócić stronom terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Zgodnie z przyjętym stanowiskiem doktryny termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Wobec tego termin ten nie może zostać przywrócony. Odnośnie zarzutu wprowadzenia w błąd stron postępowania poprzez zmianę numeru sprawy, Minister wskazał, że w piśmie przekazującym akta sprawy organ wojewódzki wyjaśnił, że zmiana numeru sprawy jest zwykłą czynnością techniczną spowodowaną koniecznością przerejestrowania sprawy i oznaczenia jej zgodnie z aktualnym, obowiązującym w [...] Urzędzie Wojewódzkim jednolitym rzeczowym wykazem akt. Zmiana numeru sprawy nie ma wpływu na tok postępowania oraz na prawa uczestników tego postępowania. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. C. i J. Ł.(działający przez pełnomocnika M. C.). W uzasadnieniu skargi wskazali na: • pominięcie w toku postępowania osoby pełnomocnika ustanowionego w treści wniosku o wszczęcie postępowania, wyrażonego oświadczeniem woli strony wnoszącej niniejsze pismo, poprzez co pozbawiono stronę czynnej reprezentacji w postępowaniu, • brak wyjaśnienia przez organy istotnych kwestii procesowych, w tym ustanowionego oświadczeniem woli wnioskodawcy pełnomocnika, • brak dbałości organów o dochowanie słusznego interesu strony, • oparcie rozstrzygnięcia organu II instancji i decyzji organu I instancji – o postanowienie o zawieszeniu postępowania z [...] września 2009 r., które weszło do obrotu prawnego, skoro nie zostało doręczone pełnomocnikowi ustanowionemu przez skarżącą, • wprowadzające w błąd stronę postępowania, oznaczanie pism różnymi sygnaturami, poprzez co utrudniono stronom prawidłowe odniesienie kolejno otrzymywanych pism do danej sprawy prowadzonej w jednej sprawie, w sytuacji prowadzenia przed tym samym organem kilku postępowań z wniosków skarżących. Skarżący wnosili o: • uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jako wydanej z naruszeniem prawa, bądź też stwierdzenia jej nieważności, • stwierdzenie braku obowiązywania (do dnia doręczenia jej pełnomocnikowi ustanowionemu przez stronę) postanowienia z dnia [...] września 2009 r., o zawieszeniu postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca w treści wniosku inicjującego postępowanie złożyła oświadczenie woli o ustanowieniu pełnomocnika i działaniu w tym postępowaniu przez pełnomocnika. Skarżąca podniosła, że do wniosku dołączyła pełnomocnictwo udzielone T.K. Pełnomocnictwa tego nie ma w aktach sprawy, na co wskazywały organy. Organ miał obowiązek w razie wątpliwości co do treści pełnomocnictwa – wezwać stronę do uzupełnienia brak formalnego wniosku. W związku z powyższym w ocenie skarżących wszystkie czynności wykonywane w dalszej części postępowania – z pominięciem pełnomocnika są objęte brakiem skuteczności względem strony, a zatem nie można stwierdzić, iż decyzja o zawieszeniu postępowania weszła do obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżących wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - wniosku T.K. złożonego drogą elektroniczną 14 sierpnia 2012 r. do organu I instancji, na okoliczność działania skarżącej przez pełnomocnika. Sąd dopuścił powyższy dowód – w trybie art. 106 § 3 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "ppsa"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie wniosła o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z [...] września 2009 r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Z wnioskiem o zawieszenie postępowania wystąpiły strony, tj. M. C. i J. Ł. - pismem z 10 września 2009 r. (data wpływu do organu 22 września 2009 r.). Z postanowienia wynika, że pouczono strony o treści art. 98 § 2 k.p.a. W dniu [...] września 2012 r. upłynął 3 letni termin wskazany w wyżej powołanym przepisie. Bezsporne jest, że w powyższym terminie nie wpłynął wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. W tej sytuacji słusznie organ umorzył postępowanie. Uznanie bowiem żądania wszczęcia postępowania za wycofane czyni to postępowanie bezprzedmiotowym, wobec czego prawidłowym było zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. Złożenie przez skarżących, już po wydaniu decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, wniosku o przywrócenie terminu do podjęcia zawieszonego postępowania oraz wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania (nazwanego wnioskiem o wznowienie) nie mogło być skuteczne. Przepis art. 98 § 2 k.p.a. przewiduje bowiem fikcję prawną polegającą na uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofanego z mocy prawa na skutek upływu terminu. Wobec tego niemożliwe jest uznanie terminu wskazanego w powyższym przepisie jako podlegającego przywróceniu, skoro sama ustawa wiąże skutki prawne z jego upływem. Prawidłowo więc organ w zaskarżonej decyzji odniósł się do wniosku skarżących w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi, skarżący w postępowaniu przed Wojewodą [...], przed zawieszeniem postępowania, nie byli reprezentowani przez pełnomocnika. Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnictwo dla T.K. zostało załączone do akt administracyjnych dopiero przy piśmie skarżących z 15 października 2012 r., które wpłynęło do organu 19 października 2012 r., a więc już po upływie 3 lat od daty zawieszenia postępowania. Oceny tej nie zmienia fakt, że we wniosku z 3 listopada 2008 r. (złożonym na druku) skarżąca oświadczyła, że będzie działać przez pełnomocnika. Jednakże wniosek z 21 grudnia 2008 r. skarżący podpisali osobiście. We wniosku tym wskazali, że w razie jakichkolwiek braków czy uchybień zobowiązują się do ich niezwłocznego uzupełnienia. W piśnie tym nie wspomnieli o ustanowieniu pełnomocnika. Również wniosek z 10 września 2009 r. o zawieszenie postępowania podpisali osobiście nie powołując się na ustanowienie pełnomocnika. Wobec tego wskazanie przez skarżącą we wniosku z 3 listopada 2008 r., że będzie działała przez pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych do czasu przedłożenia takiego pełnomocnictwa przez ustanowionego pełnomocnika lub stronę. Oświadczenie powyższe nie oznacza, że strona jest zobligowana ustanowić pełnomocnika. Nieprzedłożenie pełnomocnictwa przez stronę, która działa w sprawie osobiście, a która wcześniej sygnalizowała, że będzie działała przez pełnomocnika, nie może być uznane za brak formalny wniosku skarżącej z 3 listopada 2008 r. w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że wezwanie do usunięcia braków następuje wówczas gdy podanie nie czyni zadość wymogom ustalonym w przepisach prawa. Ustawa z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP nie ustanawia szczególnych wymogów dla składania wniosków o rekompensatę, wskazując tylko w art. 6, jakie dokumenty należy do wniosku dołączyć. Ustawa ta nie przewiduje wymogu działania przez pełnomocnika; obowiązku takiego nie przewiduje także kodeks postępowania administracyjnego. Należy podnieść, że po złożeniu oświadczenia z dnia 3 listopada 2008 r. skarżąca w okresie kilku miesięcy działa w sprawie osobiście i nie twierdziła, że ustanowiła pełnomocnika, a pełnomocnictwo nie zostało przedłożone do akt sprawy. Ani skarżąca, ani T.K., w składanych przez siebie pismach nie określili (nawet w przybliżeniu), kiedy to pełnomocnictwo miało zostać złożone, w związku, z jaką czynnością w toku postępowania, czy złożył je osobiście pełnomocnik, czy skarżąca, czy też i przez kogo zostało ono przesłane drogą pocztową. Odnosząc się do złożonego na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. dokumentu - wniosku T.K. z 14 sierpnia 2012 r. do organu I instancji o możliwość logowania się i sprawdzenia stanu sprawy, to wskazać należy, że dokument ten nie dowodzi, że pełnomocnik wcześniej był ustanowiony, a wobec tego, że organ zobligowany był do doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania T.K. Zgodnie z postanowieniem art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt sprawy oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Takie pełnomocnictwo wówczas nie było złożone. Pomijając już fakt, że w aktach sprawy nie ma dowodu, aby wniosek z 14 sierpnia 2012 r. wpłynął do organu, to wskazać należy, że z pism składanych przez T.K. (już po złożeniu pełnomocnictwa przy piśmie z 15 października 2012 r.), tj. we wniosku z 19 listopada 2012 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, ani w odwołaniu od decyzji z [...] października 2012 r. nie wspominał on, że drogą elektroniczną zwracał się do organu w dniu 14 sierpnia 2012 r. o wgląd do akt sprawy, nie wskazywał kto i kiedy składał do organu pełnomocnictwo udzielone mu przez skarżącą. Podnoszona przez skarżących okoliczność, że M. C., jako osobie w podeszłym wieku, schorowanej i niepełnosprawnej pełnomocnik był niezbędny, a pominięcie go przez organy pozbawiło ją praw w postępowaniu administracyjnym, nie zasługuje na wiarę. Otóż, jak wyżej wskazano, pełnomocnictwo od skarżącej dla T.K. wpłynęło do organu w dniu 19 października 2012 r. Wcześniej skarżąca działała przed organem osobiście i aktywnie uczestniczyła w postępowaniu, nie wskazując, że ustanowiła pełnomocnika, a do akt sprawy przed dniem 19 października 2012 r. nie złożono pełnomocnictwa. Ponadto podnieść należy, że J. Ł. udzielił skarżącej pełnomocnictwa do reprezentacji go przed tutejszym sądem, a skarżąca sporządziła także w jego imieniu skargę. Jak wskazał na rozprawie skarżący, miał on do swojego pełnomocnika pełne zaufanie i kierował się tym, że prowadzi ona inne sprawy administracyjne w sprawie rekompensat. Świadczy to, że skarżąca pomimo wieku i stanu zdrowia jest osobą w pełni sprawną intelektualnie, skoro może działać jako pełnomocnik innego skarżącego. Wobec tego zarzut naruszenia jej praw, poprzez pominięcie pełnomocnika i nie doręczanie mu pism (w realiach niniejszej sprawy) właśnie z powodu wieku i niepełnosprawności fizycznej skarżącej, nie może być skuteczny. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn zarzut skarżących, że postanowienie o zawieszeniu postępowania nie weszło do obrotu prawnego, a wobec tego organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania, nie jest zasadny. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało stronom skutecznie doręczone, co wynika ze zwrotnych poświadczeń odbioru postanowienia. Co do zarzutu zmiany numeru sygnatury sprawy, to wskazać należy, że nie miała ona wpływu na przebieg postępowania i prawa stron. Z treści pism i rozstrzygnięć organów wynikało, o jaką sprawę chodzi. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Dlatego na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.