I SA/Wa 721/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Katarzyna Bednarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości oddala skargę. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z [...] lutego 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] zezwalającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe autostrady [...] oznaczonych jako działki nr "A" o pow. [...] ha i nr "B" o pow. [...] ha, położonych w obrębie [...], gmina K. oraz nadającą decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ II instancji stwierdził, że wnioskami z dnia 20 kwietnia 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonych w obrębie [...], gmina K., oznaczonych jako działki ewidencyjne o nr "A" (Kw. Nr [...]) i o nr "B" (Kw. Nr [...]), stanowiących współwłasność J. K. i M. K. oraz o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Wojewoda [...] orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych nieruchomości oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. K. złożyła odwołanie. W jego uzasadnieniu zarzuciła decyzji Wojewody [...] naruszenie obowiązującego prawa oraz praw i interesów właściciela nieruchomości jako strony. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono zostać uwzględnione. Przywołując treść art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U Nr 80, poz. 721, ze zm.) Minister stwierdził, że koniecznymi przesłankami wydania przez Wojewodę decyzji w sprawie niezwłocznego zajęcia nieruchomości są: wniosek w tej sprawie uprawnionego podmiotu, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, przeznaczenie nieruchomości na pasy drogowe, wszczęcie przez Wojewodę postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej nieruchomości oraz istnienie "uzasadnionych przypadków", które przesądzają o konieczności niezwłocznego zajęcia nieruchomości. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty potwierdzają, zdaniem organu, spełnienie tych warunków. Dnia 20 kwietnia 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych nieruchomości stanowiących współwłasność J. K. i M. K. oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nieruchomości te zostały przeznaczone na pas drogowy autostrady [...], co potwierdza decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], zmieniona częściowo decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r. nr [...]. W związku z bezskutecznym upływem terminu wyznaczonego do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości wszczęte zostało przez Wojewodę [...], na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do przedmiotowych nieruchomości, o czym strony zostały zawiadomione pismem z dnia 17 maja 2005 r. Zarówno wnioski Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jak i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. wskazują na szczególne przyczyny uzasadniające wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu przedmiotowej nieruchomości. Rozpoczęcie budowy przedmiotowego odcinka autostrady [...] ma duże znaczenie dla społeczności lokalnej, a także strategiczne znaczenie dla regionu Polski południowej, gdyż głównym celem realizacji ww. inwestycji drogowej jest poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego. Efektywnej i skutecznej realizacji tego celu ma służyć terminowe rozpoczęcie budowy oraz pełne wykorzystanie publicznych środków finansowych przekazanych na ten cel w bieżącym roku budżetowym. Ponadto przedłużający się proces przygotowania realizacji omawianej inwestycji może doprowadzić do cofnięcia przyznanych na ten cel środków z Unii Europejskiej. Zdaniem organu odwoławczego wyczerpuje to ostatnią z przesłanek wskazanych w przepisach prawa dotyczących warunków wydawania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. W sprawie nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy stanął na stanowisku, że ze względu na to, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. "Prawo budowlane" w art. 32 ust. 2 pkt 4 wymaga dla uzyskania pozwolenia na budowę złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nadanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. rygoru natychmiastowej wykonalności nie budzi zastrzeżeń. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego wcześniejszego uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] i nr [...] oraz poprzedzających je decyzji Wójta Gminy K. odpowiednio z dnia [...] stycznia 2000 r. i z dnia [...] stycznia 2000 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, organ II instancji zwrócił uwagę, że zarzut ten nie może stanowić przesłanki zmiany bądź uchylenia decyzji Wojewody [...] dnia [...] czerwca 2005 r., ponieważ kwestia ta nie dotyczy postępowania prowadzonego w sprawie niezwłocznego zajęcia nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe. Wojewoda wydając przedmiotową decyzję badał wyłącznie fakt spełnienia przesłanek wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. K. W jej obszernym uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organom: 1 - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czyli: - naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, przez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. mimo, iż nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, albowiem nie zostało udowodnione by zachodziły uzasadnione przypadki do udzielenia w drodze decyzji zezwolenia na zajęcie przedmiotowych nieruchomości oraz nie zostały spełnione przesłanki do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, - naruszenie art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 tej Konstytucji oraz w związku z art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (stosowanym na podstawie odesłania zawartego w art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych), przez zezwolenie zaskarżonymi decyzjami na zajęcie przedmiotowych nieruchomości bez przyznania właścicielom tej nieruchomości słusznego wynagrodzenia. 2 - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli: - naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, 107 § 3 kpa, przez oparcie zaskarżonych decyzji na gołosłownych twierdzeniach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, które to twierdzenia nie są środkami dowodowymi przewidzianymi przepisami kpa, albowiem nie zostały złożone na zasadach wskazanych w art. 75 § 2 kpa i art. 86 kpa, - naruszenie art. 17 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, przez bezzasadne utrzymanie zaskarżoną decyzją w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności bezzasadnie, zdaniem skarżącej, nadanego przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. oraz o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi, gdyż organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), który stanowił podstawę prawną zawartego w nich rozstrzygnięcia. Przepis ten przewiduje, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego Wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, pozwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia tego przepisu wprost wynika, że wykazanie istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] wnioskami z dnia 20 kwietnia 2005 r. o wszczęcie, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowych nieruchomości, czyli działek ewidencyjnych nr "A" i nr "B". Postępowanie w sprawie wywłaszczenia zostało wszczęte, co wynika z zawiadomienia Wojewody [...] z dnia 17 maja 2005 r. nr [...], na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić należy, że dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wystarczające jest ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. W postępowaniu prowadzonym w sprawie wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie powołanego art. 17 ust. 1 nie podlega bowiem ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Postępowanie wywłaszczeniowe jest odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie co do jego zgodności z prawem w trybie przewidzianym dla tego postępowania. Dlatego też wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowych nieruchomości, jako wykraczające poza zakres postępowania dotyczącego udzielenia inwestorowi zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, nie podlegają ocenie Sądu w niniejszej sprawie i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Potrzebę zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wnioskodawca uzasadnił tym, że inwestycja jest realizowana przez budżet Państwa oraz Fundusz Spójności. Nieprzygotowanie inwestycji do realizacji w przewidzianym terminie spowoduje utratę środków przeznaczonych na ten cel z Unii Europejskiej. Budowa autostrady ma znaczenie dla społeczności lokalnej i strategiczne znaczenie dla regionu Polski południowej. Budowa autostrady na przedmiotowym odcinku jest kolejnym etapem rozbudowy autostrady [...], która jako całość będzie stanowić główny szlak tranzytowy o charakterze krajowym, jak i międzynarodowym. Wnioskodawca wskazał również, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest konieczne ze względu na pilną potrzebę rozpoczęcia robót budowlanych. W oparciu o powyższe Wojewoda [...] dokonał oceny przesłanek ustawowych uzasadniających zastosowanie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Organ odwoławczy ocenę tę podzielił. Zdaniem Sądu, ocena ta nie budzi zastrzeżeń i uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w decyzjach organów obu instancji. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości zostało wszczęte. W świetle uzasadnienia wniosków Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie budzi zastrzeżeń przyjęcie, iż w sprawie zachodził "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1, a przyjęta przez organ w tym zakresie ocena nie jest dowolna. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia powołanych w niej przepisów nie znajdują potwierdzenia. Równocześnie wyjaśnić należy, że powołanie się przez organy na argumenty wskazane w uzasadnieniu wniosków Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20 kwietnia 2005 r. nie jest oparciem zaskarżonej decyzji "na gołosłownych twierdzeniach" Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, które to twierdzenia i wyjaśnienia "dowodami nie są i w żadnej mierze być nie mogą w świetle przepisów kpa, albowiem nie zostały odebrane na piśmie (art. 75 § 2 kpa), ani w drodze przesłuchania (art. 86 kpa)", jak to stwierdza skarżąca w uzasadnieniu swojej skargi. Zgodnie z treścią art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Tak więc dowodem jest również dokument, którym w rozpoznawanej sprawie są powołane wnioski. Należy również stwierdzić, że okoliczności przytoczone w uzasadnieniu wniosków są powszechnie znane (dotyczy to konieczności rozbudowy dróg i ich znaczenia dla rozwoju regionu i kraju, przyznania na ten cel środków finansowych z Unii Europejskiej i związanym z tym terminem ich wykorzystania), a te zgodnie z art. 77 § 4 kpa nie wymagają dowodu. Również za bezzasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz w związku z art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez zezwolenie na zajęcie nieruchomości bez przyznania właścicielom słusznego wynagrodzenia za dokonane w ten sposób ich wywłaszczenie. Przede wszystkim zauważyć należy, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ma charakter specjalny, a jej działanie jest ograniczone w czasie do dnia 31 grudnia 2007 r. (art. 45 ustawy). Ustawa ta ma zatem charakter epizodyczny. Jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast. Przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem zmniejszenia zaległości w tym zakresie występujących między Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą do długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju. Mając powyższe na uwadze zwrócić należy uwagę na fakt, że art. 17 tej ustawy określił, o czym ma rozstrzygać organ wydając decyzję w trybie tego przepisu. Kwestia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest rozstrzygana w odrębnej decyzji wywłaszczeniowej, której konsekwencją jest odjęcie dotychczasowemu właścicielowi przysługującego mu prawa własności. W niniejszym postępowaniu przepisy prawa nie przewidują przyznania właścicielowi dodatkowego odszkodowania w sytuacji wydania decyzji w trybie powołanego art. 17, które przyznawane byłoby w postępowaniu administracyjnym. Natomiast wszelkie szkody, które byłyby konsekwencją zaskarżonych decyzji, jako uszczerbek majątkowy, mogą być skarżącej zrekompensowane odszkodowaniem przyznanym w postępowaniu cywilnoprawnym, dochodzonym przed sądami powszechnymi. Za nietrafny należy także uznać zarzut skarżącej odnoszący się do braku decyzji o podziale nieruchomości. Brak takich decyzji nie stanowił bowiem przeszkody do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy. W tej kwestii zajął stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku podjętym w składzie siedmiu sędziów w dniu 26 listopada 2001 r. w sprawie o sygn. akt OSA 5/01 (ONSA 2002/2/50) stwierdził, że brak decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie stanowi przeszkody do wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe autostrady. Cytowany wyrok zapadł w sprawie rozstrzygniętej na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych, jednak ustalenia zawarte w jego uzasadnieniu w pełni odnoszą się do okoliczności niniejszej sprawy, bowiem art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma identyczne brzmienie jak przepis art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1192, ze zm.). Stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd uznał, że ani zaskarżona decyzja, ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.