I SA/Wa 721/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Z.H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z.H. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.H. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...], po rozpoznaniu wniosku Z.H. z [...] września 1990 r., decyzją z [...] grudnia 2009 r., nr [...], odmówił Z.H. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M.H. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w [...], pow. [...], woj. [...], z uwagi na niespełnienie przez właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP przesłanki zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP. Minister Skarbu Państwa, po rozpoznaniu odwołania Z.H., decyzją z [...] marca 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję wojewody z [...] grudnia 2009 r. Z.H. pismem z 12 grudnia 2016 r. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, powołując się w uzasadnieniu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r., sygn. akt SK 11/12. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] marca 2010 r., z uwagi na złożenie wniosku po terminie określonym w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 195), tj. po upływie 6 miesięcy od dnia wejście w życie wyżej tej ustawy. Z.H. pismem z 5 lipca 2017 r. ponownie wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania oraz zwrócił się o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Z.H. pismem z 6 września 2017 r. wystąpił do Wojewody [...] z kolejnym wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M.H. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. nr, [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.H. przedmiotowej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z.H. wniósł odwołanie od decyzji z [...] listopada 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w przedstawionym stanie faktycznym zachodzi tożsamość sprawy zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z 22 grudnia 2009 r., o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M.H. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w [...], pow. [...], woj. [...], z postępowaniem wszczętym na wniosek Z.H. z 6 września 2017 r., dotyczącym wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia opisanej wyżej nieruchomości. W obu sprawach występują te same podmioty i przedmioty oraz ten sam stan prawny, w niezmienionym stanie faktycznym. W ocenie Ministra zasadne stało się więc wydanie decyzji o umorzeniu, jako bezprzedmiotowe, postępowania administracyjnego w sprawie przyznania prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez przedmiotowej nieruchomości. Z.H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] stycznia 2018 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisu art. 105 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie; 2) naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wynikającej z niego zasady pogłębiania zaufania obywateli i w efekcie powyższego działanie organu polegające na pominięciu istotnych twierdzeń skarżącego oraz nieustosunkowanie się do przedstawionych przez skarżącego twierdzeń istotnych dla rozpoznania sprawy; 3) naruszenie przepisu art. 154 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że organ drugiej instancji przy rozpoznaniu przedmiotowej sprawy zignorował fakt, że decyzja z [...] grudnia 2009 r. została wydana w oparciu o przepis art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, który to przepis zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r., SK 11/12, w zakresie w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolite Polskiej, uznany został za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, ale z powodów innych, niż zarzuty w niej podniesione (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.)). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...], umarzająca postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) – powoływanej dalej jako "k.p.a.", zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podstawą umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji było ustalenie, że niniejsza sprawa została już wcześniej, w innym postępowaniu administracyjnym, rozstrzygnięta decyzją ostateczną, funkcjonującą w obrocie prawnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Powyższe spowodowało, iż organ pierwszej instancji, po wszczęciu postępowania uznał za niedopuszczalne przeprowadzenie kolejnego postępowania w tej samej materii i wydanie decyzji merytorycznej. Zdaniem organu postępowanie uznać należało za bezprzedmiotowe. Zadaniem Sądu było wobec powyższego dokonanie oceny, czy rozstrzygnięcie Ministra, utrzymujące w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie, jest zgodne z prawem, a zatem czy pomiędzy postępowaniem administracyjnym w niniejszej sprawie, a postępowaniem administracyjnym wcześniej zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2009 r., zachodzi tożsamość pozwalająca uznać, iż sprawa została wcześniej merytorycznie rozstrzygnięta i zakończona ostateczną decyzją i czy wobec powyższego przedmiotowe postępowanie uznać można było za bezprzedmiotowe. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r., I OSK 2197/14). Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Sprawa ta zatem nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Kolejna decyzja wydana w tożsamej sprawie zakończonej ostateczną decyzją obarczona jest wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazać należy, iż decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 1624/16). Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. wydane zostały z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymując w mocy decyzję wydaną z naruszeniem powołanego przepisu, naruszył nadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie było bowiem podstaw do zastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a., albowiem przedmiotowa sprawa wszczęta na podstawie wniosku z 6 października 2017 r. nie jest tożsama ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2009 r. Wymienioną decyzją z [...] grudnia 2009 r. wojewoda odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty, z uwagi na niespełnienie przez właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP przesłanki zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium państwa polskiego, wynikającej z aktualnego wówczas brzmienia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (jt. Dz. U. z 2017 poz. 2097), zwanej dalej "ustawą z dnia 8 lipca 2005 r.". Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 23 października 2012 r. sygn. akt SK 11/12, orzekł, że art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W celu dostosowania systemu prawa do ww. wyroku TK uchwalono ustawę z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 195 ), powoływaną dalej jako "ustawa z 12 grudnia 2013 r.". Na mocy art. 1 tej ustawy art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. otrzymał nowe brzmienie. Zmiana sprowadzała się do tego, że w miejsce dotychczasowego wymogu zamieszkiwania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 1 września 1939 r., wprowadzona została uściślona przesłanka miejsca zamieszkania na wymienionych terenach, której spełnienie jest oceniane z uwzględnieniem przepisów obowiązujących we wskazanej wyżej dacie. Skarżący pismem z 6 września 2017 r. złożył kolejny wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek ten dotyczy tych samych podmiotów (organ Wojewoda [...] oraz skarżący Z.H.), co decyzja z [...] grudnia 2009 r. Jeżeli chodzi zaś o przedmiot postępowania, również zachodzi tożsamość odnośnie podstawy faktycznej (pozostawienie nieruchomości przez M.H. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w [...], pow. [...], woj. [...]) oraz żądania strony (przyznanie rekompensaty za pozostawioną nieruchomość). Sprawa nie jest jednak tożsama odnośnie podstawy prawnej. Pierwotny wniosek skarżącego został rozpoznany przez wojewodę decyzją z [...] grudnia 2009 r., a więc w czasie obowiązywania poprzedniego brzmienia przepisu art. 2 ust. ustawy z 8 lipca 2005 r. Na mocy nowelizacji ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r., art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. otrzymał nowe brzmienie, w którym uściślono przesłanki zamieszkiwania na byłym terytorium RP, których spełnienie jest niezbędne do uwzględniania wniosku o przyznanie rekompensaty. Ustawa zmieniająca weszła w życie 27 lutego 2014 r., zatem organ rozpoznając wniosek skarżącego z 6 września 2017 r., winien rozpoznać go uwzględniając stan prawny aktualny na moment złożenia wniosku, jak wymaga tego art. 6 k.p.a. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że brak było przeszkód uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie zgłoszonego przez stronę żądania, gdyż nie zachodziła tożsamość obu spraw. To zaś oznacza, że umorzenie zainicjowanego przez skarżącego postępowania administracyjnego, z powodu jego bezprzedmiotowości, było niedopuszczalne, a tym samym podjęcie decyzji o tej treści nastąpiło z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Po zwrocie akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem organ pierwszej instancji rozpozna merytorycznie wniosek skarżącego z 6 września 2017 r, z uwzględnieniem terminu do złożenia wniosku, o którym stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach procesu zwartych w punkcie 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm).