I SA/Wa 722/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant ref. staż. Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany wpisu w ewidencji szkół i placówek niepublicznych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od [...] Kuratora Oświaty na rzecz skarżącego K. O. kwotę [...] zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...][...] Kurator Oświaty po rozpoznaniu odwołania K. O. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Prezydent W. odmówił dokonania zmiany we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Przedszkola "[...] Przedszkola [...] w W. przy ul. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył K. O., wnosząc o jej uchylenie i wpisanie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Miasto W. prawidłowych danych dotyczących organu prowadzącego, poprzez wykreślenie A. O. i wpisanie w jej miejsce K. O. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że 21 października 2008 r. K. O. zwrócił się do Biura Edukacji Urzędu Miasta W. o zmianę osoby prowadzącej Przedszkole [...], poprzez wykreślenie A. O. i wpisanie jako organu prowadzącego K. O. Do wniosku załączył pisemne oświadczenie A. O. z 8 października 2008 r., z którego wynika, że jako osoba prowadząca Przedszkole [...], zrzekła się ona praw na rzecz wnioskodawcy. Mając na uwadze treść przedłożonych dokumentów Biuro Edukacji Urzędu Miasta W. pozytywnie rozpatrzyło wniosek K. O. i w dniu 28 października 2008 r. dokonało zmiany we wpisie de ewidencji przedszkola "[...] (zaświadczenie nr [...]). W dniu 7 listopada 2008 r. do Biura Edukacji Urzędu Miasta W. zgłosiła się A. O., oświadczając, że nie zrzekła się swoich praw do prowadzenia placówki i zakwestionowała złożony przez K. O. dokument, na podstawie którego została dokonana zmiana we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Dodatkowo A. O. przedłożyła: - kopię zawiadomienia o przestępstwie polegającym na sfałszowaniu dokumentu, które złożone zostało w dniu [...] października 2008 r. w komisariacie Policji [...]. - oświadczenie o niezrzeczeniu się praw do prowadzenia przedszkola, - wniosek o unieważnienie dokonanej w dniu 28 października 2008 r. zmiany we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. W dniu 13 listopada 2008 r. A. O. dostarczyła do Biura Edukacji Urzędu Miasta W.: - umowę wynajmu lokalu przy ul. [...] w W., z zapisów której wynika, iż jest ona jedynym najemcą tego lokalu, - oświadczenie właścicieli przedmiotowego lokalu J. i K. Ć. z [...] listopada 2008 r. w którym potwierdzają, że A. O. jest jedynym najemcą należącego do nich lokalu. Biuro Edukacji Urzędu Miasta W. przywróciło wpis do ewidencji w brzmieniu sprzed [...] października 2008 r. (zaświadczenie Nr [..]) z dnia [...] listopada 2008 r. Pismem z 18 listopada 2008 r. K. O. złożył ponownie wniosek o wpisanie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Miasto W. prawidłowych danych dotyczących organu prowadzącego, poprzez wykreślenie A. O. i wpisanie K. O. Biuro Edukacji Urzędu Miasta W. udzieliło odpowiedzi pismem z dnia 9 grudnia 2008 r. znak: [...], na które K. O. złożył odwołanie do [...] Kuratora Oświaty. Po analizie stanu sprawy, [...] Kurator Oświaty stwierdził na podstawie art. 123 w związku z art. 134 k.p.a. niedopuszczalność złożonego odwołania, gdyż pismo Biura Edukacji Urzędu Miasta W. z dnia 9 grudnia 2008 r. nie jest decyzją administracyjną, a stanowi jedynie czynność materialno techniczną. W ocenie [...] Kuratora Oświaty wpisu z dnia 28 października 2008 r. dokonano z naruszeniem przepisu art. 82 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przepis ten stanowi bowiem, iż zmiany danych zawartych w zgłoszeniu, powstałych po wpisie do ewidencji obowiązana jest zgłosić osoba prowadząca szkołę lub placówkę, a zatem A. O., a nie K. O. K. O. złożył skargę na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia 5 lutego 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 500/09 oddalił skargę, uznając że w sprawie nie została wydana decyzja pierwszoinstancyjna, ponieważ pismo Biura Edukacji z dnia 9 grudnia 2008 r. nie zawiera elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. W dniu 28 września 2009 r. do [...] Kuratora Oświaty wpłynęło zażalenia pełnomocnika K. O. na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta Miasta W. wniosku z dnia 18 listopada 2008 r. o zmianę danych w ewidencji placówek niepublicznych dotyczących organu prowadzącego Przedszkole [...]. [...] Kurator Oświaty w postanowieniu z dnia [...] października 2009 r. stwierdził, że zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Organ pierwszej instancji odmówił dokonania zmiany we wpisie, albowiem zgodnie z dnia 82 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, to osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest obowiązana zgłosić jednostce samorządu terytorialnego, w ciągu 14 dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji. Domaganie się zmiany we wpisie do ewidencji przez K. O. jako osobę nieuprawnioną i przedłożenie zakwestionowanego przez A. O. zrzeczenia się praw do prowadzenia przedszkola wyklucza dokonanie zmian we wpisie. Po dokonaniu analizy całości materiału zebranego w sprawie [...] Kurator Oświaty stwierdził, że decyzja nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2009 r., jest zasadna. Zmiany we wpisie szkół i placówek niepublicznych dokonywane są na wniosek osoby prowadzącej szkołę lub placówkę. Wynika to jednoznacznie z treści przepisu art. 82 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest obowiązana zgłosić jednostce samorządu terytorialnego, w ciągu 14 dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji. Wobec powyższego osobą uprawnioną do złożenia wniosku o zmianę we wpisie do ewidencji była A. O., jako osoba prowadząca niepubliczne przedszkole. K. O. nie jest zatem osobą uprawnioną do zgłoszenia danych we wpisie do ewidencji, nie posiada też stosownych upoważnień, w tym zakresie od osoby prowadzącej przedszkole. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. O. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że osobą zobowiązaną do złożenia wniosku o zmianę danych objętych ewidencją, a dotyczącą zmiany organu prowadzącego jest jej była, a nie obecna osoba prowadząca, - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu decyzji szeregu okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a w konsekwencji niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przy wydawaniu postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wpisy w ewidencji dotyczące ujawnienia oznaczenia osoby zamierzającej prowadzić szkołę lub placówkę, jej miejsca zamieszkania lub siedziby mają charakter deklaratoryjny. Zmiana na stanowisku organu prowadzącego następuje bowiem w drodze sukcesji praw (np. zrzeczenie się sprzedaży itp.) niezależnie od tego, czy zostało to ujawnione poprzez wpis do ewidencji, czy też nie. W ustawie o systemie oświaty brak jest przepisu, który uzależniałby skuteczność zmiany na stanowisku organu prowadzącego, od ujawnienia tego faktu w ewidencji. Wpis obligatoryjny nie może być utożsamiany z wpisem konstytutywnym. W tych sytuacjach, w których wolą ustawodawcy było nadanie wpisowi charakteru konstytutywnego, wywołującego skutki materialnoprawne, wynika to w sposób jednoznaczny z samej treści przepisu, jak np w art. 82 ust. 1 ustawy o systemie oświaty odnośnie obowiązku pierwszego wpisu do ewidencji przed rozpoczęciem działalności edukacyjnej. Do zmian w ewidencji mają odpowiednie zastosowanie jedynie ust. 2-4, z wyłączeniem ust. 1 art. 82 który jako jedyny przewiduje konstytutywność wpisu. Skarżący podniósł, że stosując zasady logiki prawniczej, nie można zobowiązać byłego organu prowadzącego aby dokonał zmian aktualizacyjnych w jednostce, w której przestał pełnić funkcje. Wykładnia art. 82 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zaprezentowania w uzasadnieniu decyzji organu prowadziłaby, w ocenie skarżącego do konsekwencji nieakceptowanych nawet tylko zdroworozsądkowo, zwłaszcza w sytuacjach gdy organem prowadzącym przedszkole była by osoba prawna, np. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Dla takiej osoby prawnej, fakt prowadzenia przedszkola stwarzał by komplikacje nie do przezwyciężenia w obliczu przekształceń. Podobnie wyglądałaby sytuacja w przypadku śmierci organu prowadzącego przedszkole – osoby fizycznej. Takie zdarzenie uniemożliwiłoby dalsze istnienie przedszkola z uwagi na powstałe braki – którego w obliczu interpretacji organu nigdy nie dało by się już usunąć. Skarżący zarzucił, że organ naruszył również zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ pominął szereg okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, nie podając żadnych przyczyn takiej uznaniowości, a w konsekwencji niewłaściwie ocenił zebrany materiał dowodowy. Chodzi tu przede wszystkim o fakt wynajmowania lokalu przy ul. [...] w W. Umowa wynajmu z [...] października 2004 roku zawarta została w imieniu Przedszkola [...], które reprezentowała A. O., działając w jego imieniu i na jego rzecz. Powyższe potwierdza, że z samego faktu, kto zawarł i podpisał umowę najmu nie wynika w czyim imieniu działał i kto jest z jej tytułu uprawnionym. W tym przypadku jest nim nie A. O., a Przedszkole [...]. Skarżący podniósł, że wbrew przedstawianym przez niego dokumentom, organy ustaliły, że przedszkole było i jest prowadzone wyłącznie przez A. O. Takiemu twierdzeniu w ocenie skarżącego przeczą nie tylko licznie zgromadzone w sprawie dowody, ale nawet wydruki ze strony internetowej przedszkola, na których to A. O. oświadcza, że założyła przedszkole razem z mężem. K. O. nie tylko tworzył Przedszkole [...] od samych podstaw ale również to on sprawował nadzór nad jego działalnością i praktycznie zarządzał nim samodzielnie, a w szczególności w pierwszym etapie działalności. Skarżący wskazał, że uważany był za współprowadzącego Przedszkole [...] nie tylko w relacjach wewnętrznych, pracowniczych i handlowych, ale również był współodpowiedzialny za prowadzenie Przedszkola względem organów administracji nadzorujących działalności Przedszkola, w tym [...] Kuratorium Oświaty, Inspektoratu Nadzoru Budowlanego czy Państwowej Inspekcji Pracy. Skarżący podniósł, że postępowania przygotowawcze, wszczęte w wyniku zawiadomienia A. O. o przestępstwo polegające na sfałszowaniu dokumentu przez K. O., zostało umorzone nie wkraczając nawet w fazę "in personam". W odpowiedzi na skargę organ wniósł i jej oddalenia i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji państwowej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1669 ze zm.). Zgodnie z art. 6 k.p.a., który określa ogólną zasadę praworządności w postępowaniu administracyjnym, organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że przepisy prawa decydują o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną. Dlatego wydawanie decyzji na podstawie błędnych ustaleń co do obowiązywania normy prawnej uprawniającej do działania w takiej formie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Decyzja taka wydana jest bez podstawy prawnej, a więc obarczona jest wadą, o jakiej stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem z powyższych przyczyn, a nie zaś wskazanych w skardze, skarga zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej powoływana jako ,,p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. W niniejszej sprawie [...] Kurator Oświaty dokonał prawidłowego ustalenia, że cyt.: ,,osobą uprawnioną do złożenia wniosku o zmianę wpisu do ewidencji była A. O., jako osoba prowadzącą publiczne przedszkole; K. O. nie jest zatem osobą uprawnioną do zgłoszenia danych we wpisie do ewidencji". Z powyższego ustalenia organ nie wyprowadził jednakże koniecznych konsekwencji prawnych, gdyż na podstawie wniosku złożonego przez skarżącego nie można było wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz zakończyć go wydaniem decyzji orzekającej co do istoty sprawy. Żaden bowiem przepis prawa materialnego nie dopuszcza możliwości wydania takiej decyzji w stosunku do osoby, która nie prowadzi szkoły lub placówki i nie złożyła ona wniosku o zmianą danych w ewidencji, mimo takiego obowiązku. O tym, kto jest osobą prowadzącą placówkę, stanowi wpis do ewidencji jednostki samorządu terytorialnego. W dacie składania wniosków przez skarżącego, tj. 21 października i 18 listopada 2008 r. w ewidencji jako osoba prowadząca wpisana była A. O. Wobec tego niezasadne są twierdzenia skargi, iż skoro założyła ona przedszkole wraz ze skarżącym oraz że skarżący sprawował "nadzór nad jego działalnością" i był za nie odpowiedzialny, to automatycznie uzyskał przymiot osoby prowadzącej placówkę w rozumieniu ustawowym. Jak wyżej zaznaczono, wydawanie decyzji administracyjnej jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy w systemie prawnym istnieje obowiązująca norma prawna uprawniająca do działania w takiej formie w stosunku do określonego podmiotu. Tymczasem przepisy art. 82 ust. 4 i 5 ustawy o systemie oświaty nie dają podstaw prawnych do rozstrzygania w formie decyzji w sytuacji, gdy wniosek nie pochodził od osoby prowadzącej szkołę lub placówkę. Pierwszy z nich może stanowić podstawę prawną wydania decyzji odmownej w ściśle określonych przypadkach, tj. jeżeli zgłoszenie nie zawiera danych wymienionych w ustępie 2 tego artykułu i mimo wezwania nie zostało ono uzupełnione w wyznaczonym terminie oraz wówczas gdy statut szkoły lub placówki jest sprzeczny z obowiązującym prawem i mimo wezwania nie został on zmieniony. Taka sytuacja w sprawie nie zaistniała. K. O. w rozpatrywanej sprawie nie wystąpił z wnioskiem o zgłoszenie do ewidencji, lecz o zmianę danych w tej ewidencji, do czego nie jest on uprawniony, jako że nie jest osobą prowadzącą placówkę. Należy podkreślić, że nie ma tu znaczenia, że decyzja odmawia skarżącemu przyznania uprawnienia. Również i w takim przypadku organ miał obowiązek wykazać, że do wydania decyzji uprawnia go przepis art. 82 ust. 5 tej ustawy. Tego organ nie wykazał i wykazać nie może, gdyż adresatem tego przepisu jest wyłącznie osoba prowadząca szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio nie wypełni obowiązków określonych w przepisie ust. 4 tego artykułu. Organy prawidłowo ustaliły, że osobą prowadzącą przedszkole jest A. O., a więc tylko ona mogła by być potencjalnym adresatem decyzji odmownej wydanej na podstawie art. 82 ust. 5 tej ustawy. W orzecznictwie i literaturze podkreśla się, że organ może rozstrzygnąć sprawę w formie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy wynika to z przepisów prawa w sposób wyraźny lub dorozumiany (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 407). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż przepis jest jednoznaczny, a zawarte w art. 82 ust. 5 zdanie drugie sformułowanie, że przepisy stosuje się odpowiednio, odnosi się do sytuacji określonych w art. 82 ust. 4 ustawy, także wtedy, gdy przedmiotem wniosku przez osobę prowadzącą szkołę lub placówkę, jest zgłoszenie organowi zmiany danych zawartych w zgłoszeniu. Bez tego sformułowania ,,stosuje się odpowiednio" nie było by podstaw prawnych do wydania decyzji odmownej w stosunku do osoby prowadzącej szkołę lub placówkę. Nieuprawnione są twierdzenia skargi, że inne podmioty nie będące osobą prowadzącą placówkę mogą skutecznie złożyć wniosek o dokonanie zmiany wpisu. Wnioski takich osób, jako od podmiotów nieuprawnionych, nie są zdolne prawidłowo wszcząć postępowania administracyjnego, a tym bardziej nie mogą kończyć postępowania w formie decyzji. Podsumowując, wydanie decyzji administracyjnej w sprawie, w której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują, skutkuje stwierdzeniem jej nieważności jako wydanej bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 1981 r., SA, 109/81 GAP 1987, nr 8). W niniejszej sprawie organ powinien poinformować skarżącego, że z wnioskiem o zmianę danych zawartych w zgłoszeniu może wystąpić jedynie osoba prowadząca przedszkole. Ponieważ kontrolowane decyzje administracyjne wydane zostały bez podstawy prawnej, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.