I SA/Wa 724/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Nowicka Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] stwierdzającą wydanie decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2001 r. z rażącym naruszeniem prawa, a także orzekającą, iż stwierdzenie nieważności ww. decyzji w trybie art. 156 § 1 ust. 1 pkt 2 kpa jest niemożliwe, bowiem wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Na podstawie aktu notarialnego z dnia 7 wrześnie 1992 r. repertorium A nr [...] - w związku z decyzją Zastępcy Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1992 r. nr [...] – A. S. nabył w ramach rekompensaty za mienie zabużańskie prawo własności nieruchomości w kwocie [...] zł, z ogólnej wartości mienia nieruchomego pozostawionego na kresach wschodnich II Rzeczypospolitej, określonej na kwotę [...] zł. Wnioskiem z dnia 2 listopada 2001 r. A. S. zwrócił się do Starosty K. o wydanie decyzji określającej pozostałą do realizacji różnicę wartości ekwiwalentu za mienie pozostawione we L. Starosta K. decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...], na podstawie art. 212 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 stycznia 2001 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 90, poz. 999) stwierdził, że A. S. uprawniony jest do realizacji różnicy wartości ekwiwalentu za mienie pozostawione w mieście L. w związku z wojną 1939 r. - w kwocie [...] zł. Następnie na podstawie aktu notarialnego z dnia 4 lipca 2002 r. repertorium A nr [...] A. S. nabył od Skarbu Państwa - w ramach realizacji prawa do rekompensaty - prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Wartość tego prawa została ustalona na kwotę [...] zł. W dniu 2 grudnia 2003 r. A. S. złożył skargę, która została uznana jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Starosty K. i przekazana do rozpatrzenia przez organ drugiej instancji. W swoim wniosku wskazał na rażące naruszenie prawa i niezgodność ze stanem faktycznym. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wywodząc brak rażącego naruszenia prawa i zgodność orzeczenia Starosty K. z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Następnie, po rozpatrzeniu odwołania A. S. od ww. decyzji, Minister Infrastruktury orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 807/04 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Po ponownym rozpoznaniu wniosku A. S. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. stwierdził, że orzeczenie Starosty K. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ wojewódzki orzekł ponadto, że stwierdzenie nieważności ww. decyzji w trybie art. 156 § 1 ust. 1 pkt 2 kpa jest niemożliwe, bowiem decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewoda [...] podniósł, że Starosta K., orzekając decyzją z 2001 r. o uprawnieniach A. S. do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami kraju ustalił, iż prawo do pozostawionej nieruchomości A. S. i I. S. nabyli na podstawie testamentu sporządzonego w dniu 11 grudnia 1939 r. przez właściciela tej nieruchomości T. P. Starosta K. nie wyjaśnił, czy ww. oświadczenie woli było ważne w momencie orzekania. Uwzględnienie testamentu jako podstawy dziedziczenia, następuje jedynie w sytuacji uznania go za ważny. W tym celu testament musi zostać otwarty i ogłoszony. Natomiast decyzja, czy testament wywiera skutki prawne może być podjęta przez Sąd w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku i wyrażona w treści postanowienia kończącego to postępowanie przez wskazanie, czy dziedziczenie następuje na podstawie testamentu, czy też na podstawie ustawy. W aktach poprzedzających wydanie decyzji Starosty K. brak jest dokumentu świadczącego, że dołączony testament wywarł skutki prawne. Organ nie wezwał strony do przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłym T. P. i bezpodstawnie wskazał jako osobę upragnioną – A. S., uznając go za spadkobiercę, w udziale ½ części. Nie został natomiast ten fakt ustalony orzeczeniem właściwego sądu rejonowego. Taki sam stan faktyczny istniał, w momencie orzekania, w stosunku do I. S. Zatem, skoro ona także nie nabyła formalnie praw do spadku w postępowaniu sądowym, to Starosta nie miał podstaw do orzekania o jej części uprawnień (do uwzględnienia lub nieuwzględnienia przez nią cesji majątku dokonanej w dniu 29 lipca 1980 r. w Konsulacie Generalnym Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w M. na rzecz brata A. S.). Nie weszła ona bowiem prawnie w posiadane uprawnień do majątku pozostawionego przez T. P. – zatem nie przysługiwało jej prawo do ekwiwalentu. Nie mogła więc stosownie do ww. art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazać A. S. jako uprawnionego do przedmiotowej rekompensaty. Z tego względu decyzja, której orzeczenie nie znajduje umocowania we wskazanej podstawie prawnej, dotknięta jest wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z uwagi na fakt, iż decyzja Starosty K. z dnia [...] listopada 2001 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne Wojewoda [...] ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że została ona wydana z rażącym naruszeniem pomimo, że dotknięta została wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. A. S. zrealizował całość wynikających z decyzji uprawnień - po wydaniu kwestionowanej decyzji, a przed podjęciem postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności – gdyż na mocy aktu notarialnego z dnia 4 lipca 2002 r. nabył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] o wartości [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. S., w którym wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Minister stwierdził, że decyzja Starosty K. wydana została w oparciu o testament T. P. - właściciela nieruchomości zabużańskiej - z dnia [...] grudnia 1939 r. Testament ten nie wywołał jednak żądanych skutków prawnych, ponieważ nie został otwarty i ogłoszony przez właściwy sąd. W związku z czym także cesja prawa do rekompensaty dokonana w dniu 29 lipca 1980 r. przez I. S. na rzecz jej brata nie wywołała skutków prawnych, bowiem wyżej wymieniona nie weszła w posiadanie praw do majątku T. P.. W niniejszej sprawie A. S. dwukrotnie zrealizował prawo do rekompensaty. Organ uznał zatem, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne i ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja Starosty K. z dnia [...] listopada 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. S. wnosząc o zmianę decyzji i stwierdzenie, że decyzja ostateczna Starosty K. z dnia [...] listopada 2001 r. jest nieważna oraz ewentualnie o uchylenie tej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 77, art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 3 i art. 156 § 2 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zarówno Wojewoda jak i Minister Skarbu Państwa nie wyjaśnili, iż zainicjowane przez skarżącego postępowanie w 2001 r. nie stanowiło wniosku o wydanie decyzji określającej pozostałą do zrealizowania różnicę wartości ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione przez poprzednika prawnego, a było jedynie wnioskiem o wyliczenie pozostałej kwoty, zgodnie z treścią ostatecznej decyzji Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1992 r. W obiegu prawnym istnieje bowiem ostateczna decyzja Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1992 r., w której ustalono wartość pozostawionego mienia za granicą na kwotę [...] zł. Z ww. kwoty skarżący wykorzystał [...] zł, tj. nabył lokal mieszkalny w K. i budynek mieszkalny w tym mieście. Do wykorzystania pozostała jeszcze kwota [...] zł. Decyzja z 1992 r. nie była zmieniana, uchylana, ani też nie stwierdzono jej nieważności - zatem jest wiążąca. Skarżący stwierdził, że organ administracji naruszył art. 156 § 1 pkt 3 kpa, bowiem był zobowiązany do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż sprawa dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną z 1992 r. Dodał, iż Minister naruszył art. 156 § 2 kpa poprzez stwierdzenie, że decyzja Starosty K. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, niemniej nie można stwierdzić jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępnie należy zauważyć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna, poddana nadzorowi dotknięta jest którąkolwiek z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Instytucja stwierdzenia nieważności jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ustawowej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 kpa.), co oznacza, że wyeliminować z obrotu prawnego można tylko taką decyzję, co do której nie ma wątpliwości, iż jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Decyzja stwierdzająca nieważność jest decyzją deklaratoryjną, działającą ex tunc. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje ten skutek, że decyzja taka traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania. Zatem organy orzekające w postępowaniu nadzorczym zobowiązane są, badając czy zaistniały przesłanki nieważności decyzji, odnieść stan faktyczny i prawny do daty wydania kontrolowanej decyzji. W niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. stwierdzającą wydanie decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2001 r. z rażącym naruszeniem prawa, a także orzekającą, iż stwierdzenie nieważności ww. decyzji w trybie art. 156 § 1 ust. 1 pkt 2 kpa jest niemożliwe, bowiem wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Starosta orzekając o uprawnieniu do realizacji różnicy wartości ekwiwalentu za mienie pozostawione na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa - oparł się na przepisach art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz na § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (uwzględniając zmianę z 21 sierpnia 2001 r. Dz. U. Nr 90 poz. 999). Wojewoda [...], jak również Minister Skarbu Państwa zasadnie podnieśli, że decyzja Starosty K. dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa - bowiem wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Starosta uznał bowiem, że A. S. przysługuje prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami kraju przez T. P. na podstawie przedłożonego testamentu. Zgodnie z ww. art. 212 ust. 1 na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość pozostawionych nieruchomości. W myśl natomiast ust. 5 tego artykułu, w razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą, uprawnienia wynikające z ust. 1 przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Sąd uznał zatem, że stwierdzenie uprawnienia do ekwiwalentu na rzecz A. S. za mienie pozostawione poza granicami państwa Polskiego przez T. P. na podstawie przedłożonego testamentu, bez przeprowadzenia postępowania spadkowego, rażąco naruszyło prawo. W aktach sprawy brak jest dokumentu świadczącego, że przedłożony testament z 1939 r. wywarł skutki prawne. Takim dokumentem jest tylko postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. Orzeczenie to, zgodnie z art. 1025 § 2 kc., statuuje domniemanie, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą. Jest ono skuteczne wobec wszystkich, a jego obalenie jest możliwe tylko w drodze postępowania przed sądem spadku z tytułu dziedziczenia. Należy dodać, że orzecznictwo sądów stoi na stanowisku, iż prawa i obowiązki zmarłego przechodzą na spadkobierców w chwili śmieci spadkodawcy, jednakże dopiero po stwierdzeniu przez sąd nabycia spadku obowiązuje domniemanie z art. 1025 § 2 kc. Ponadto zgodnie z art. 1027 kc. względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swe prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku. Zatem z brzmienia tego art. należy wyciągnąć również wniosek, iż udowodnienie praw wynikających z dziedziczenia wobec osoby trzeciej może nastąpić jedynie poprzez przedstawienie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1421/00 (ONSA 2003, Nr 2 poz. 64) stanowiącym, że: "Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych". Zatem, skoro organ administracji nie może ustalać kręgu spadkobierców, a jedynym dokumentem na potwierdzenie tego faktu jest prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, to uznanie przez Starostę K. A. S. i I. S. za spadkobierców T. P., w postępowaniu zakończonym decyzją z 2001 r., stoi w oczywistej sprzeczności z ust. 5 art. 212 o gospodarce nieruchomościami, a przyznanie uprawnień, w myśl przepisu ust. 1 tego art., osobie legitymującej się jedynie testamentem - stanowi rażące naruszenie prawa. Sąd stwierdza także, że wobec dwukrotnego zrealizowania rekompensaty, na kwotę [...] zł, na podstawie aktu notarialnego z dnia 7 września 1992 r. repertorium A nr [...] (zakup lokalu mieszkalnego) i z dnia 4 lipca 2002. repertorium A nr [...] (nabycie udziału w części prawa użytkowania wieczystego w nieruchomości zabudowanej położonej w K.), organ prawidłowo uczynił nie stwierdzając nieważności decyzji - zgodnie z art. 156 § 2 kpa. Decyzja z 2001 r. wywołała bowiem nieodwracalne skutki prawne. Reasumując, organ prawidłowo orzekł w niniejszej sprawie. Rzetelnie i wszechstronnie uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Na marginesie Sąd zauważa, że zgodnie z art. 13 ust. 2, obecnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20 % wartości tych nieruchomości. Natomiast wysokość świadczenia pieniężnego stanowi 20 % wartości pozostawionych nieruchomości. Tymczasem skarżący zrealizował do dnia dzisiejszego rekompensatę w wysokości równej blisko połowie wartości pozostawionego poza granicami Polski mienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.