I SA/Wa 724/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. nr [...] w zaskarżonej części. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem pieniężnym nieruchomości położonej w obrębie C., gminie U., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,2078 ha i nr [...] o pow. 0,2862 ha (pkt 1) oraz ustaleniu na rzecz S. T. odszkodowania w kwocie 25.191,00 zł i zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 2). Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1114/04 oddalił skargę na ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 771/06 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2005 r. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. S. T. wystąpił do Wojewody [...] o wypłatę odszkodowania ustalonego ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r., orzekł o ustaleniu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 33.034,40 zł za wywłaszczoną nieruchomość położoną w obrębie C., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,2078 ha i nr [...] o pow. 0,2862 ha (pkt 1) i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ww. zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz S. T., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 2). Od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., w części dotyczącej pkt. 1 tej decyzji odwołał się S. T. podnosząc, że odszkodowanie ustalone w zaskarżonej decyzji nie odpowiada wartości nieruchomości, a do ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania zastosowano wskaźniki dotyczące zmiany cen rynkowych, a nie dotyczących nieruchomości. Ponadto skarżący podniósł, że Wojewoda Łódzki oparł zaskarżoną decyzję o przepisy prawa sprzeczne z Konstytucją. Rozpoznając złożone odwołanie Minister Inwestycji i Rozwoju przywołał treść art. 132 i art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji i wyjaśnił, że do ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania zastosowano wskaźniki dotyczące zmiany cen rynkowych, a nie dotyczących nieruchomości. W dniu 14 października 2015 r. po raz pierwszy ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie wskaźników zmian cen dla lokali mieszkalnych w drugim kwartale 2015 r. z podziałem na województwa. Jednakże jak dotąd nie zostały ogłoszone wskaźniki zmian cen nieruchomości dla innych rodzajów nieruchomości. Wojewoda [...] dokonując waloryzacji odszkodowania ustalonego decyzją z dnia [...] października 2003 r., zastosował wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, przy czym przy obliczaniu waloryzacji zastosowano wskaźniki miesięczne za okres: listopad - grudzień 2003 r. oraz styczeń - wrzesień 2016 r. oraz zastosowano wskaźniki roczne za lata 2004 - 2015. Mają na względzie, iż wskaźniki zmian cen nieruchomości dla innych rodzajów nieruchomości (poza nieruchomościami lokalowymi) nigdy nie zostały przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego ogłoszone, Minister stwierdził, że zastosowanie przez organ pierwszej instancji art. 5 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w niniejszej sprawie było uzasadnione. Ponadto zaznaczył, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa stosownie zaś do regulacji zawartej w art. 6 Kpa, a Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził dotychczas, aby regulacja zawarta w art. 5 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami była niezgodna z ustawą zasadniczą. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody Łódzkiego. Jednocześnie zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę: 1. przepisów postępowania art. 7,8,77§1,80,107§3 kodeksu postępowania administracyjnego wskutek rozstrzygnięcia jej niezgodnie z wnioskiem skarżącego; 2. przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 2015/1774 ze zm. ) przez jego niewłaściwe zastosowanie. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest niezgodna nie tylko z prawem, ale i z Konstytucją RP, przez co jest głęboko niesprawiedliwa. Skarżący wskazał, że zwłoka w wypłaceniu odszkodowania wynikła z winy organu i winna skutkować –zgodnie z wnioskiem skarżącego- wypłacenie odszkodowania z należnymi odsetkami ustawowymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji własnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając według tych kryteriów zaskarżoną decyzję należy uznać, że organy obydwu instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Przedmiotem rozpoznania przez sąd w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części tj. w części dotyczącej waloryzacji ustalonego odszkodowania w kwocie 33 034,40 zł za wywłaszczoną nieruchomość położoną w obrębie C., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,2078 ha i [...] o pow. 0,2862 ha. Odszkodowanie za wywłaszczone działki zostało ustalone decyzją Wojewody [...] z [...] października 2003 r. Zgodnie z art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) dalej u.g.n. do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W myśl art. 132 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Sposób waloryzacji został przez ustawodawcę określony w art. 5 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków (ust. 1). Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłasza, w formie obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wskaźniki zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, nie później niż w terminie 4 miesięcy od zakończenia kwartału, którego te wskaźniki dotyczą, z podziałem na województwa (ust. 2). W przypadku gdy dla danego kwartału nie ogłoszono wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie za ten kwartał dokonuje się przy zastosowaniu ostatniego ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości (ust. 3). W przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (ust. 4). W niniejszym postępowaniu w związku ze złożoną skargą sąd oceniał jedynie prawidłowość waloryzacji już ustalonego odszkodowania. Przedmiotem oceny sądu nie było natomiast, z jakich powodów skarżącemu nie wypłacono odszkodowania wcześniej. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy zaakcentować, że waloryzacja oznacza jedynie przerachowanie wysokości odszkodowania i ma na celu jedynie uaktualnienie wysokości tego świadczenia z uwagi na upływ czasu jaki nastąpił między jego ustaleniem, a datą faktycznej wypłaty. Przy dokonywaniu waloryzacji odszkodowania ustalonego w decyzji, organ który ją wydał jest zobowiązany do dokonania waloryzacji z uwzględnieniem ww. kryteriów określonych w art. 5 ust. 1 u.g.n., tj. przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. W przypadku, gdy – tak jak w niniejszej sprawie - dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie należało dokonać przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Minister wyjaśnił, że w 2015 r. po raz pierwszy ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski" obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie wskaźników zmian cen dla lokali dla lokali mieszkalnych w drugim kwartale z podziałem na województwa. Wskazał także, że jak dotąd nie zostały ogłoszone wskaźniki zmian cen dla innych rodzajów nieruchomości. Prawidłowo zatem Wojewoda [...], waloryzując ustalone w 2003 r. odszkodowanie, zastosował wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego od listopada 2003 r. Takie sposób ustalania waloryzacji odszkodowania określony jest bowiem w przepisach tę kwestę regulujących ( art. 5 ust. 4 u.g.n.). Organ prawidłowo zastosował powyższe przepisy, szczegółowo wyjaśniając przy tym sposób wyliczenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Matematyczny sposób wyliczenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie był zresztą przez skarżącego kwestionowany. Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest to czy organ winien orzec o odsetkach za zwłokę w wypłacie odszkodowania. Skarżący wskazuje bowiem w skardze, że wnosił o wypłatę odszkodowania wraz z należnymi odsetkami. Argument ten nie może odnieść skutku. Kwestia odsetek za zwłokę nie była dotychczas podnoszona w postępowaniu administracyjnym i pojawiła się dopiero po jego ostatecznym zakończeniu. Organ nie orzeka o tej kwestii z urzędu. Brak orzeczenia w przedmiocie odsetek za zwłokę nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organy obu instancji nie mogły orzec w tym zakresie, bowiem nie dysponowały stosownym wnioskiem strony postępowania. Nie zamyka to jednak drogi do złożenia takiego wniosku w przyszłości. W świetle powyższego organy administracji publicznej będą zobowiązane załatwić wniosek o orzeczenie w przedmiocie odsetek za opóźnienie w wypłacie przedmiotowego odszkodowania, o ile tylko taki wniosek zostanie wniesiony. W takim przypadku trzeba będzie ustalić, czy odsetki należą się za cały okres opóźnienia, również objęty waloryzacją czy też zwaloryzowanie odszkodowania wyklucza możliwość orzeczenia o odsetkach za ten sam okres. Rozstrzyganie tej kwestii na obecnym etapie postępowania byłoby oczywiście przedwczesne, skoro postępowanie w tym zakresie w ogóle nie zostało jeszcze zainicjowane. Kolejną kwestią, którą podnosił skarżący w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego jak również w skardze, była kwestia zgodności z Konstytucją RP przepisów zastosowanych w niniejszej sprawie przez organ. Czyli w istocie spór sprowadza się do oceny dopuszczalności stosowania w postępowaniu waloryzacyjnym wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych (tzw. wskaźnika inflacyjnego) podczas przeliczania kwoty odszkodowania na podstawie art. 132 ust. 3 u.g.n., ze względu na nieogłoszenie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźnika zmian cen nieruchomości, o którym mowa w art. 5 u.g.n. Wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny zajmował się już tą kwestią tj. problemem niewykonania przez Prezesa GUS obowiązku ogłoszenia wskaźnika zmian cen nieruchomości. W sprawie K 23/08, w której zarzuty naruszenia zasady określoności oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, sformułowane przez wnioskodawcę (Rzecznika Praw Obywatelskich) w odniesieniu do art. 5 u.g.n., oparte zostały na twierdzeniu, że wskaźniki zmian cen nieruchomości nie są mierzalną kategorią statystyczną, wobec czego realizacja przez Prezesa GUS obowiązku wynikającego z art. 5 u.g.n. nie jest w ogóle możliwa (co miało pociągać za sobą niemożność urzeczywistnienia celów zakładanych przez ustawodawcę w wypadkach, w których ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje zastosowanie wskaźnika do przerachowania określonych w niej kwot, w tym również w wypadku waloryzacji przyznanego, lecz niewypłaconego, odszkodowania z tytułu wywłaszczenia). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. K 23/08 orzekł, że art. 5 u.g.n. (w ówczesnym brzmieniu) jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. W jego ocenie niewykonanie obowiązku ogłaszania wskaźników zmian cen nieruchomości przez Prezesa GUS nie jest wynikiem naruszenia zasad poprawnej legislacji, lecz zaniedbań tego organu. Reasumując, organy prawidłowo przyjęły, że obowiązek waloryzacji prowadzić ma do "urealnienia" ustalonego, lecz jeszcze niewypłaconego odszkodowania z zastosowaniem wskaźników, których określenie – jako że stanowią podstawowy element mechanizmu waloryzacyjnego – jest rolą ustawodawcy (a nie organów administracji). Zatem wobec nieogłoszenia przez Prezesa GUS wskaźnika zmiany cen nieruchomości, kryterium przeliczenia stanowią zgodnie art. 5 ust. 4 u.g.n.– wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, które są ogłaszane przez Prezesa GUS na mocy odrębnych przepisów. W tym stanie rzeczy skarga nie jest zasadna i dlatego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.