I SA/Wa 725/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. ze skargi K. D. i C. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1976r. nr [...] orzekającej o przejęciu od C. L. na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. D. i C. L. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując sprawę ustalił, że przejęcie przedmiotowego gospodarstwa nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 39, poz. 174 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 39, poz. 198 ze zm.). Minister wskazał, że z przepisów tych wynika, że gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa, jeżeli było: 1) niezamieszkiwane przez właściciela, małżonka, dzieci lub rodziców, a przy tym 2) nieuprawiane w całości lub w większej części oraz niepoddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Organ II instancji stwierdził, że brak zamieszkiwania w gospodarstwie potwierdza pismo C. L. z dnia 31 maja 1976r., w którym poinformował, że w kwietniu 1975r. wyprowadził się do miejscowości [...] w woj. [...], gdzie podjął pracę i nie jest możliwe, aby powrócił do swojego gospodarstwa, protokół z dnia 10 maja 1976r., z którego wynika, że C. L. wraz z rodziną w kwietniu 1975r. wymeldował się z ewidencji mieszkańców i przeprowadził się do miejscowości [...] oraz na gospodarstwie właściciel nie pozostawił żadnych osób reprezentujących jego prawa, pismo Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 7 listopada 2012r. informujące, że C. L. wymeldował się z pobytu stałego w miejscowości [...] w dniu 19 maja 1975r. do miejscowości [...], gm. [...], pow. [...]. Minister wskazał, że o nieuprawianiu przedmiotowego gospodarstwa świadczą: protokół z dnia 10 maja 1976r. podpisany przez sołtysa wsi i instruktora rolnego, z którego wynika, że po wyjeździe C. L. w kwietniu 1975r. grunty wchodzące w skład gospodarstwa nie były uprawiane i znajdowały się w stanie ugorowym, zawiadomienie Urzędu Gminy [...] z dnia 6 sierpnia 1976r. o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia opuszczonego gospodarstwa oraz oświadczenie C. L. z dnia 17 sierpnia 1976r., którym wyraził zgodę na przejęcie przez Skarb Państwa nieodpłatnie gospodarstwa rolnego. Powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, zdaniem Ministra, że przedmiotowe gospodarstwo stanowiło gospodarstwo opuszczone w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961r. i w związku ze spełnieniem przesłanek mogło zostać przejęte na własność Państwa. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że przejęte gospodarstwo stanowiło współwłasność C. L. oraz małoletnich dzieci tj. K. D. i A. L. (będących następcami prawnymi drugiej współwłaścicieli A. L.) Minister wyjaśnił, że współwłasność jest szczególną postacią prawa własności, polegającą na tym, że jedna rzecz stanowi równocześnie przedmiot własności kilku osób, których prawa, co do istoty są jednakowe. Jej cechami charakterystycznymi są: jedność przedmiotu, wielość podmiotów uprawnionych oraz niepodzielność wspólnego prawa, oznaczająca, że co do zasady każdy ze współwłaścicieli ma prawo do całej rzeczy, a nie fizycznie wydzielonej części. Minister wskazał, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji właścicielami przedmiotowego gospodarstwa byli C. i A. małż. L., z tym że A. L. nie żyła, a spadek po niej nabyli mąż C. L. oraz dzieci K. D. (lat 9) i A. L. (11 lat). Ustalenie spadkobierców nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2007r. sygn. akt [...]. Organ odwoławczy wskazał, że przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia z 1961r. zawierał przesłanki negatywne, których zaistnienie powodowało, że mimo niezamieszkiwania w gospodarstwie i niepoddawania go właściwym zabiegom agrotechnicznym nie było możliwe uznanie gospodarstwa za opuszczone. W myśl tego przepisu do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zaliczało się m.in. gospodarstw, których właścicielami były osoby nieletnie. Minister podniósł, że przepis ten nie stanowi o współwłasności. Minister zauważył przy tym, że przejęte gospodarstwo w mniejszym udziale stanowiło współwłasność nieletnich (2/6 części), zaś w pozostałym, przeważającym zakresie współwłasność ich ojca (4/6 części). Ponadto zdaniem Ministra należy mieć na uwadze, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961r. formułuje jako przesłankę przejęcia gospodarstwa, brak uprawy w większej części. Wywłaszczenie dotyczyło zatem także gospodarstw rolnych, które były uprawiane, lecz w mniejszej części. Skoro więc ustawodawca przewidział taką sytuację, to naturalną konsekwencją jest zdaniem Ministra uznanie, że przejęcie gospodarstwa, które w mniejszej części należało do osób nieletnich nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. W ocenie Ministra brak powołania w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji konkretnego przepisu rozporządzenia z 1961r. nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa, gdyż istniała podstawa prawna do wydania decyzji. Za nieskuteczny uznał Minister zarzut skarżących, że Naczelnik Gminy nie przeprowadził postępowania spadkowego po A. L. z uwagi na to, że podstawę ustalenia własności przejmowanego gospodarstwa rolnego były dane z księgi wieczystej, które powinny być aktualizowane przez właścicieli, bo to na nich spoczywa taki obowiązek, a nie na organie. Reasumując, Minister stwierdził, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. D. i C. L. zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący, czy przejęcie przedmiotowego gospodarstwa rolnego nastąpiło bez rażącego naruszenia prawa, 2. § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych poprzez błędne uznanie, iż nie istniała negatywna przesłanka do przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego na własność przez Skarb Państwa, gdy tymczasem w dacie wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność przez Skarb Państwa właścicielami gospodarstwa były również małoletnie dzieci, 3. błędy w ustaleniach faktycznych i uchybienie zasadom logicznego rozumowania przez między innymi bezzasadne nieuwzględnienie faktu rażącego naruszenia przez Naczelnika Gminy w [...] w decyzji z dnia [...] sierpnia 1976r. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. i w konsekwencji odmówienia stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Na wstępie należy wskazać, że niniejsze postępowanie prowadzone było w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Stanowi ono formę nadzoru i prowadzone jest na podstawie art.156-158 k.p.a. Przy czym podlega ono takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, aby przesłanka, będąca przyczyną stwierdzenia nieważności, istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, orzeczenie podjęte zostało niezgodnie z prawem, obowiązującym w dacie jego wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie, aby mogło dojść do przełamania zasady trwałości decyzji, wady prawne orzeczenia muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, który był podstawą wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym . Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość eliminacji jej z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności - co ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Wśród przyczyn powodujących stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, ustawodawca wymienił, m.in. "rażące naruszenie prawa"- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że "rażące naruszenie prawa" zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, iż treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, przez proste ich zestawienie. Przy czym błąd w interpretacji przepisu prawa nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe gospodarstwo rolne było opuszczone, bowiem nie mieszkała w nim żadna osoba. Nie było ono też uprawiane, o czym w sposób bezsporny świadczą dokumenty zgromadzone w sprawie, m.in. protokół gospodarstwa opuszczonego z dnia 10 maja 1976 r., z którego wynika, że gospodarstwo zostało opuszczone, bowiem właściciel wyprowadził się, grunty wchodzące w jego skład nie były uprawiane i znajdowały się w stanie ugorowym. Ponadto pisma kierowane przez skarżącego do Urzędu Gminy, a powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazują, że przedmiotowe gospodarstwo opuścił on wraz z rodziną i wręcz wnioskował o jego przejęcie. Okoliczność ta zresztą nie jest przez skarżących kwestionowana. Powyższe stanowi zatem o spełnieniu w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Sporną kwestią jest czy organ wydający kwestionowaną decyzję mógł uznać gospodarstwo za opuszczone w sytuacji gdy jego współwłaścicielami były osoby nieletnie. W tym miejscu należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2015 r., sygn. akt SK 26/14, omawiając instytucję współwłasności stwierdził, że w świetle prawa cywilnego współwłasność jest "szczególną postacią prawa własności polegającą na tym, że jedna rzecz stanowi równocześnie przedmiot własności kilku osób, których prawa są, co do istoty, jednakowe" (postanowienie Sądu Najwyższego - dalej: SN - z 17 października 2003 r., sygn. akt IV CK 115/02, Lex nr 602272). Jej cechami charakterystycznymi są: - jedność przedmiotu (ta sama rzecz), - wielość podmiotów uprawnionych (co najmniej dwóch współwłaścicieli) oraz - niepodzielność wspólnego prawa, oznaczająca, że (co do zasady) każdy ze współwłaścicieli ma prawo do całej rzeczy, a nie jej fizycznie wydzielonej części (por. art. 195-221 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.; dalej: k.c.). Zgodnie z treścią przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r., do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zalicza się gospodarstw, których właścicielami są osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu. Przy czym organ prawidłowo ustalił, że dwoje współwłaścicieli gospodarstwa, w udziale 2/6części, w chwili przejęcia, były niepełnoletnie. Jednak, jak wynika z literalnego brzmienia wskazanego przepisu i co podniósł Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przejęcie gospodarstwa nie mogło nastąpić, gdy stanowiło ono własność osób nieletnich. Przepis ten nie stanowi zatem o współwłasności. Przy czym w kontrolowanej sprawie zostało przejęte gospodarstwo, które w niewielkim tylko udziale stanowiło współwłasność nieletnich, zaś w pozostałym, przeważającym - osoby, której przysługiwała pełnia praw obywatelskich, tj. ojca ww. osób. W związku z tym, w ocenie Sądu, organ nie naruszył w sposób rażący tego przepisu. Podjęte rozstrzygnięcie nie stoi bowiem w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu. Ustalenie, że powołany przepis § 1 ust. 2 miał zastosowanie także do części ułamkowej prawa własności wymaga dokonania jego wykładni. Błąd wykładni – jak wskazano powyżej - nie może być uznany za "rażące naruszenie prawa", bowiem musi on być oczywisty. Po drugie, przedmiotowe gospodarstwo było opuszczone. Grunt nie był uprawiany, a osoby, które były jego właścicielami, w nim nie zamieszkiwały. Jak słusznie zauważył Minister przepis § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia formułuje jako przesłanki przejęcia gospodarstwa, brak jego uprawy w większej części. Wywłaszczenie dotyczyło zatem także gospodarstw rolnych, które były uprawiane, lecz w mniejszej części. Z tych względów, skoro ustawodawca przewidział taką sytuację, to naturalną konsekwencją jest uznanie, że przejęcie gospodarstwa, które w mniejszej części należało do osób nieletnich nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Po trzecie, ratio legis przepisu, dotyczącego wywłaszczenia gospodarstw rolnych w przedmiotowym trybie, a co za tym idzie przepisu definiującego pojęcie "gospodarstwa opuszczonego" było uznanie konieczności przejęcia przez Państwo gruntów o których mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174), tj. gospodarstw rolnych (działek pracowniczych, rzemieślniczych itp.) nabytych na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lub gospodarstw (działek), które przeszły na własność Państwa stosownie do ust. 1, nadanych na własność osadnikowi, który na nim gospodaruje na podstawie przydziału dokonanego przez prezydium powiatowej rady narodowej (pkt 3 ust. 1 ww. art.), niewykorzystywanych rolniczo i opuszczonych. Było więc podyktowane racjonalizacją procesu zagospodarowania gruntów oddanych rolnikom w ramach przeprowadzonej reformy rolnej. W tym właśnie kontekście należy dokonać wykładni powołanej normy, która w tym przypadku także przemawia za literalnym odczytywaniem przepisu § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia. Z powyższych względów Sąd uznał, że nie został rażąco naruszony przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. Jak wskazano powyżej naruszenie prawa w kontrolowanej nadzorczo decyzji, o ile w ogóle wystąpiło, nie może być uznane za rażące, z uwagi na literalną treść wskazanego przepisu, którego nie można odczytywać w oderwaniu od regulacji ustawowych oraz bez uwzględnienia ratio legis § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprzeprowadzenia przez organ wydający kwestionowaną decyzję postępowania mającego na celu ustalenie spadkobierców zmarłej w 1968r. A. L. należy podzielić argumenty Ministra zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że to na spadkobiercach spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłej osobie bliskiej i ten obowiązek dotyczy również ujawnienia wszelkich zmian z tym związanych w księdze wieczystej. Jak wynika z akt sprawy postępowanie spadkowe po A. L. zostało przeprowadzone dopiero w 2007r. Brak ujawnienia w decyzji dotyczącej przejęcia przedmiotowego gospodarstwa spadkobierców A. L. nie stanowi więc w ocenie Sądu rażącego naruszenia prawa. Dodać należy, że decyzja została doręczona C. L., który był wówczas przedstawicielem ustawowym małoletnich i decyzji tej nie kwestionował w trybie odwoławczym. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.