I SA/Wa 726/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Z. M., K. M. i P. M. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz Z. M., K. M. i P. M. solidarnie kwotę 350 zł (trzysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] marca 1993 r. nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1962 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonej w Ł. przy Placu [...] "A" (obecnie wchodzącej w skład nieruchomości położonych przy Placu [...] "A" i "B") w części zbytej nieruchomości aktami notarialnymi wraz z ustanowionym udziałem w prawie użytkowania wieczystego tj. lokale w budynku Plac [...] "B" nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz lokale w budynku Plac [...] "A": nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji został przedstawiony następujący stan faktyczny: Minister Gospodarki Komunalnej działając na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37) orzeczeniem z dnia [...] września 1962 r. stwierdził przejście nieruchomości stanowiącej własność B. i J. G. położonej w Ł. przy Plac [...] "A" na rzecz Państwa. Po rozpoznaniu wniosku J. G., Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 1993 r. stwierdził nieważność powołanego orzeczenia. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 17 pkt 2 lit. b powołanej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., ponieważ nieruchomość nie została włączona do żadnego przedsiębiorstwa i nie była niezbędna dla zaspokojenia potrzeb społecznych i kulturalnych. Natomiast władanie nieruchomością przez Zarząd Budynków Mieszkalnych w Ł. nie wynikał z tytułu prawnego wynikającego z art. 1 powołanej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji wystąpiła Gmina Ł. We wniosku podniesiono, że powołana decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ część lokali znajdujących się w budynku usytuowanym na przedmiotowym gruncie została sprzedana na rzecz osób fizycznych. Ponadto wskazano, że Zarząd Budynków Mieszkalnych władał przedmiotową nieruchomością bez tytułu prawnego, co powodowało zgodnie z przepisami powołanej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. Nr [...] stwierdził nieważność powołanego orzeczenia o przejęciu nieruchomości w części dotyczącej 8 sprzedanych lokali wraz ze związanym z tymi lokalami udziałami w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu organ centralny wskazał, że zbycie tych 8 lokali na rzecz osób trzecich stanowi, zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części. Decyzja ta została sprostowana postanowieniem z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...]. Z. M., P. M. oraz K. M., jako następcy prawni właścicieli przedmiotowej nieruchomości wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2000 r. o stwierdzeniu nieważności powołanej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w części dotyczącej sprzedanych lokali. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Z. M., K. M. oraz P. M. W skardze wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. podniesiono, że skoro orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1962 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i skutkowało ono utratą prawa własności nieruchomości, to wyeliminowanie tego orzeczenia z obrotu nie narusza zasad sprawiedliwości społecznej. Wskazali również, że nabywcy lokali chronieni są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Kolejny zarzut skarżących dotyczy nie orzeczenia przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o tym, że orzeczenie z dnia [...] września 1962 r., w zakresie sprzedanych lokali zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co stanowiłoby podstawę do wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi na podstawie art. 160 Kpa. Odpowiadając na skargi organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2003 r. sygn. akt I SA 2004/01 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie ze skargi Z. M., K. M. i P. M. z uwagi na to, że właściciele lokalu nr [...] w domu przy Placu [...] nr "A" tj. – H. i M. K. zmarli, a ich spadkobiercy są nieznani. Po zawieszeniu postępowania, Sąd uzyskał odpis z księgi wieczystej Kw Nr [...] prowadzonej dla lokalu nr [...] przez Sąd Rejonowy w Ł., z którego wynika, że właścicielami tej nieruchomości są L. R. i A. R. Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA 2004/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje: Skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 28 czerwca 2001 r. Na skutek reformy sądownictwa administracyjnego, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2004 r. niniejsza skarga, zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), stanowiącego, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stała się przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż wskazane przez skarżących. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej winny brać udział wszystkie podmioty, które posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie postępowaniem nadzwyczajnym i może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji /np. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 - ONSA 1995 Nr 1 poz. 32, wyrok 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r., OSA 4/03 - ONSA 2004 Nr 1 poz. 3/. W sprawach dotyczących weryfikacji w trybie nadzoru orzeczeń o przejęciu prawa własności do nieruchomości, a więc aktów administracyjnych rozstrzygających o prawach rzeczowych, interes prawny mają osoby, którym do nieruchomości, czy też do jej części przysługuje obecnie prawo rzeczowe, oraz osoby które były stronami postępowania wywłaszczeniowego albo ich spadkobiercy. Z odpisu ksiąg wieczystych, uzyskanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tj. ksiąg nr KW nr [...], KW nr [...] oraz KW nr [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Ł., wynika, że właściciele lokali w budynku przy Placu [...] nr "A" – lokalu nr [...] T. M., oraz w budynku przy Placu [...] "B" lokal nr [...] – S. K. i lokalu nr [...] (następcy prawni H. i M. K.) nie brali udziału w postępowaniu nadzorczym, a organ traktował jako strony poprzednich właścicieli przedmiotowych lokali. Osoby te jako dysponujące prawem własności nieruchomości lokalowej i związanej z tym prawem udziałem w prawie do gruntu posiadają przymiot stron w postępowaniu dotyczących legalności orzeczenia wywłaszczeniowego. Zgodnie z art. 10 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przede wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i powoduje konieczność uchylenia decyzji dotkniętej taką wadą oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2001 r. Ponadto wskazać należy, że wprawdzie zarówno w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2311/97, LEX nr 48738; z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1502/97, LEX nr 47792; z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 270/96, LEX nr 47289; z dnia 31 marca 1998 r., I SA 1838/97, LEX nr 44510; z dnia 29 stycznia 1998 r., IV SA 583/96, LEX nr 45666; oraz z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990 z. 2-3, poz. 25, OSP 1991 r. z. 4, poz. 95 z glosą T. Wosia, NP 1990 nr 4-6, s. 253 z glosą M. Armaty; a także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998 z. 2, poz. 40), jednak umknęło uwadze organu orzekającego, że Gmina Ł. wnioskowała o zbadanie legalności całego rozstrzygnięcia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] marca 1993 r. i wniosek ten określił granice postępowania. Również w zawiadomieniu Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 9 grudnia 1999 r. tj. "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] marca 1993 r.". Dlatego też obowiązkiem organu nadzoru było wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę w całości, a nie wyłącznie wydanie decyzji rozstrzygającą sprawę częściowo tj. w odniesieniu do sprzedanych lokali. Takie rozstrzygnięcie, w którym pomija się w ogóle ocenę legalności powołanej decyzji w pozostałym zakresie narusza art. 104 § 1 w zw. z art. 157 § 2 oraz art. 158 § 1 Kpa. Dlatego też rozpatrując sprawę ponownie, oprócz dopuszczenia do udziału w postępowaniu wszystkich uprawnionych stron, należy rozpatrzyć całą sprawę tj. legalności decyzji Ministra, a nie orzekać tylko co do sprzedanych lokali. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b - c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.