I SA/Wa 726/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. K. i H. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2007 r. nr [...], działając na podstawie m.in. przepisów ustawy z dnia10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) orzekł o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w obrębie G., gmina T., oznaczonych jako działki nr [...] i [...] o powierzchni [...] ha, stanowiących własność M. i H. K. W decyzji określono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł, w tym: - [...] zł za działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, - [...] zł za działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, - [...] zł za naniesienia roślinne. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił przebieg postępowania wywłaszczeniowego wszczętego na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i podał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 1998 r. orzekł o ustaleniu lokalizacji autostrady [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] sierpnia 1999 r. utrzymał w mocy decyzję lokalizacyjną. Autostrada [...] w świetle art. 3 ustawy o drogach publicznych jest drogą publiczną. Wydzielenie gruntów pod takie drogi jest – zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – celem publicznym. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zostało poprzedzone ofertą Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zakupu działek nr [...] i [...], która nie została przyjęta przez właścicieli nieruchomości. W dniu 8 lutego 2007 r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem przedstawiciela Generalnego Dyrektora DKiA oraz współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości. Podczas rozprawy właściciele podnieśli, że w operacie szacunkowym nie wyceniono wszystkich naniesień na działce nr [...] i wskazali, iż dwa lata wcześniej działki znajdujące się w pobliżu ich nieruchomości zostały wyceniona po [...] zł za m². Odpowiadając na te zarzuty rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 17 lutego 2007 r. podał, że sąsiednie działki były wycenione w kwietniu 2005 r. na [...] zł do [...] za m² i posiadały mniejszą powierzchnię od przedmiotowych. W dniu 17 lutego 2007 r. rzeczoznawca ponownie wycenił nasadzenia na działce [...] i dokonał korekty operatu szacunkowego przez uwzględnienie dodatkowych nasadzeń. W związku ze stwierdzeniem rzeczoznawcy, że ze względu na wzrost cen sąsiednich działek wzrosły również ceny przedmiotowych działek – zwrócono się do niego o precyzyjne określenie wartości rynkowej działek [...] i [...]. Rzeczoznawca w piśmie z 15 czerwca 2007 r. podał, że wartość wywłaszczanych działek zwiększyła się z [...] zł za m² na [...] zł za m² (dz. [...]) i z [...] zł na [...] zł za m² (dz. [...]). Generalny Dyrektor DKiA w piśmie z 17 maja 2007 r. uznał, że wykup działki siedliskowej nr [...] nie jest możliwy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. odszkodowanie powinno uwzględniać stan wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o lokalizacji autostrady i jej wartość rynkową w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Warunki te zostały spełnione. Operat szacunkowy skorygowany aneksem z 17 lutego 2007 r. i zaktualizowany operatem z 15 czerwca 2007 r. wycenił wywłaszczoną nieruchomość na kwotę [...] zł. Kwota ta obejmuje wartość działek i nasadzeń roślinnych. Wartość nieruchomości określona w operacie, jako odpowiadająca wymogom art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. została przyjęta za podstawę ustalenia odszkodowania. W odwołaniu od decyzji Wojewody skarżący zarzucili, że ich budynek i budynki gospodarcze na działce nr [...] znajdują w odległości mniejszej niż 50 m od krawędzi autostrady i narusza to art. 43 ustawy o drogach publicznych. Wskazali też, że wycena nieruchomości powinna być przeprowadzona nie wcześniej niż na 3 miesiące przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2007 r. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko Wojewody co do prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego i operatu szacunkowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wskazał, że kwestia wykupu pozostałej części nieruchomości jest uregulowania w art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zgodnie z tym przepisem, gdy nabywana jest część nieruchomości, a pozostała nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, Generalny Dyrektor DKiA jest obowiązany do jej nabycia na wniosek właściciela. Podmiotem zobowiązanym do działania w tym trybie jest Generalny Dyrektor DKiA. Nie jest to kwestia rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym. Odnośnie do aktualności operatu szacunkowego Minister wskazał, że zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia. Po tym terminie operat może być wykorzystany po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Następuje to przez umieszczenie przez rzeczoznawcę stosownej klauzuli w operacie. Operat z 28 sierpnia 2006 r., uzupełniony 17 lutego 2007 r., został zaktualizowany 15 czerwca 2007 r. Zachował zatem aktualność do 15 czerwca 2008 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. i H. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji i nakazanie Wojewodzie [...] wywłaszczenie całej nieruchomości za cenę ustaloną w nowym operacie szacunkowym. Skarżący podnieśli też, że w odwołaniu od decyzji Wojewody zarzucali naruszenie art. 43 ustawy o drogach publicznych i nieuwzględnienie konieczności wywłaszczenia całej nieruchomości. Zdaniem skarżących operat szacunkowy w chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej był zdezaktualizowany. Ponadto Wojewoda nie uwzględnił, że z chwilą częściowego wywłaszczenia gospodarstwo rolne skarżących straci swój charakter i przestanie być rentowne. Minister nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 43 o drogach publicznych. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga została uwzględniona, choć nie wszystkie jej zarzuty Sad podzielił. Sąd nie podziela zarzutu, że wydane decyzje naruszają art. 43 ustawy o drogach publicznych. Zarzuty w tym zakresie mogły być podnoszone w toku postępowania o ustalenie lokalizacji autostrady a nie w postępowaniu wywłaszczeniowym, a więc należały do innego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jeżeli Generalny Dyrektor DKiA nabywa w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, Generalny Dyrektor jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa tej części nieruchomości. W sytuacji określonej w tym przepisie nie wydaje się decyzji administracyjnej, gdyż nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nabywanie na żądanie właściciela tzw. resztówek, tj. części nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu, która na skutek wywłaszczenia nie nadaje się na dotychczasowe cele nie jest prostą kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego, czy nowym postępowaniem administracyjnym w tym przedmiocie. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt I S.A./Wa 137/07, LEX nr 351339). Do rozważenia pozostaje, czy operat szacunkowy sporządzony 28 sierpnia 2006 r. mógł być wykorzystany przez Wojewodę [...] i Ministra Infrastruktury przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 4 tej ustawy operat może być wykorzystany po upływie tego okresu po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. W powołanym wyżej przepisach mowa jest o operacie szacunkowym bez określenie, czy w jego skład wchodzą uzupełnienia i aktualizacje do niego sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego i jakie mają znaczenie dla ustalenia terminu jego aktualności. Od ustaleń w tym zakresie zależy, czy w dniu orzekania w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania operat szacunkowy z 28 sierpnia 2006 r. mógł być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony. Ważność operatu należy oceniać w dniu orzekania przez organ, dokonane uzupełnienia i aktualizacje nie mają wpływu na aktualność operatu i same przez się nie przedłużają terminu jego wykorzystania. W ocenie Sądu uzupełnienia i aktualizacje dokonane w ciągu 12 miesięcy od sporządzenia operatu nie zastępują klauzuli, o jakiej mowa w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Powołane wyżej przepisy nie definiują pojęcia "klauzula", ale analiza powyższych przepisów pozwala stwierdzić, że jest to osobny od operatu (jego uzupełnień i aktualizacji) dokument stanowiący potwierdzenie aktualności operatu, którego dokonuje rzeczoznawca majątkowy poprzez dołączenie do niego klauzuli zawierającej oświadczenie o aktualności operatu. Klauzula powinna być opatrzona datą oraz pieczęcią i podpisem rzeczoznawcy majątkowego. Z powyższego wynika, że niezbędnym elementem klauzuli jest oświadczenie rzeczoznawcy co do aktualności operatu. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty z 17 lutego 2007 r. i 15 czerwca 2007 r. nie spełniają warunków, jakim powinna odpowiadać klauzula, bowiem dokonano w nich istotnych zmian w uprzednio wykonanym operacie i nie są wobec tego potwierdzeniem aktualności operatu. Wbrew stanowisku organu drugiej instancji powołane dokumenty nie mogły przesądzać o aktualności operatu, gdyż można było tego dokonać wyłącznie w formie klauzuli, w której rzeczoznawca oświadczył, że operat po jego uzupełnieniu i aktualizacji zachował aktualność. Wówczas powyższe dokumenty stają się częścią sporządzonego wcześniej operatu szacunkowego. Uzupełnienie i aktualizacja operatu szacunkowego nie zwalniają organu od uzyskania klauzuli aktualności, jeżeli orzeka on po upływie 12 miesięcy od sporządzenia operatu. Brak klauzuli obejmującej zarówno operat jak i jego uzupełnienia powoduje – jak w tej sprawie – orzekanie o wysokości odszkodowania nie na podstawie operatu szacunkowego, lecz na dokumencie, który nie jest operatem w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a treść i wskazana w nim wartość nieruchomości istotnie się różnią od treści i wartości nieruchomości wywłaszczanej przedstawionej w operacie z 2006 r. Uwzględniając powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).