I SA/Wa 726/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. K. i D. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. K. i D. K. solidarnie kwotę 636 (sześćset trzydzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 5.10.2005 r. A. i D. K. wystąpili z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za grunt stanowiący działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...] w Z., o łącznej powierzchni [...] m2, zajętych pod drogę publiczną (część ul. [...] w Z.). Przedmiotowe działki stały się z mocy prawa własnością Gminy Miasta Z. z dniem 1.01.1999 r., na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 827 ze zm., dalej: Przepisy wprowadzające), co potwierdziła decyzja Wojewody [...] z dnia [...].11.2006 r. nr [...]. Starosta W. decyzją z dnia [...].12.2009 r. nr [...], wydaną m. in. na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 Przepisów wprowadzających, ustalił na rzecz wnioskodawców odszkodowanie w kwocie [...] zł, zobowiązując do jego zapłaty Burmistrza Miasta Z. Wysokość odszkodowania Starosta ustalił w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...].09.2009 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. Wartość rynkową nieruchomości w operacie określono podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, w oparciu o przepis § 36 ust. 1 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie). Wydanie decyzji zostało poprzedzone rozprawą administracyjną, która odbyła się w dniu [...].11.2009 r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i D. K. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia treści operatu szacunkowego, 2. § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez brak wystarczającej liczby transakcji przyjętych do porównania dla zastosowania metody korygowania ceny średniej, 3. § 5 ust. 1 powyższego rozporządzenia, poprzez przyjęcie do porównania transakcji zawartych w szczególnych warunkach, 4. § 36 ust. 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że transakcje przyjęte do porównania miały charakter rynkowy, w rozumieniu art. 151 ust. 1 u.g.n., 5. art. 175 u.g.n. Odwołanie wspomina też o niewłaściwym ustaleniu stanu nieruchomości oraz braku analizy rynku nieruchomości w zakresie celu i sposobu wyceny. Ponadto Starosta nie wyjaśnił, skąd wzięła się drastyczna różnica w wycenie wartości nieruchomości w porównaniu z operatem sporządzonym rok wcześniej przez innego rzeczoznawcę – A. Z., który wycenił tę samą nieruchomość na kwotę o ponad [...] zł wyższą. Odwołujący się podnosili tę okoliczność już wcześniej, przed rozprawą administracyjną, w piśmie z dnia [...].09.2009 r. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].03.2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Wojewody bezsporne jest, że byli właściciele nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – A. i D. K., złożyli w terminie wniosek o odszkodowanie i są do niego uprawnieni. Sporna pozostaje jedynie wysokość odszkodowania. Stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wartość nieruchomości, jako podstawy ustalenia wysokości odszkodowania, w pierwszej kolejności ustala się w podejściu porównawczym, przyjmując do porównania ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku takich cen, wartość gruntu określa się w sposób przewidziany w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, poprzez porównanie do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Przy pomocy tego drugiego sposobu, tj. w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia został wykonany operat szacunkowy A. Z., z dnia [...].06.2008 r. Operat ten został jednak uznany przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych za sporządzony niezgodnie z przepisami prawa oraz bez dopełnienia zasady szczególnej staranności i jako taki nie mógł być wykorzystany jako podstawa do ustalenia odszkodowania. Operat szacunkowy K. K. z dnia [...].09.2009 r., na podstawie którego zostało ustalone odszkodowanie w niniejszej sprawie, został sporządzony w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosując podejście porównawcze, a w ramach niego metodę korygowania ceny średniej, rzeczoznawca majątkowy wziął do porównań ceny transakcyjne z okresu marzec 2007 – maj 2009 nieruchomościami przeznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi, położonymi na terenie miasta Z. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania cech podobieństwa z nieruchomością wycenianą. Autor operatu odnotował na lokalnym rynku [...] umów sprzedaży nieruchomości podobnych, przeznaczonych pod drogi, z czego do analizy wybrał [...] transakcji reprezentatywnych. Odnosząc się do zarzutu odwołania o zbyt małą liczbę nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania, Wojewoda stwierdził, że mimo, iż dwie transakcje (nr 5 i 6 – str. 9 operatu) dotyczyły zbycia udziałów w tej samej nieruchomości, to były to osobne umowy zawierane w różnym czasie. Każda z nich zawierała aktualną, inną cenę jednostkową, a zatem były to dwie różne transakcje. Stąd też zachowana została liczba kilkunastu (jedenastu) transakcji przyjętych do porównania (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Za prawidłową Wojewoda uznał też datę ([...].10.1998 r.), na jaką przyjęto stan wycenianej nieruchomości (§ 36 ust. 5 rozporządzenia). Organ II instancji odrzucił też zarzut, że § 36 ust. 1 rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z art. 151 ust. 1 i art. 134 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Wojewody transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi odpowiadają założeniom, iż: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Zatem ceny nieruchomości wskazane w tych transakcjach należy uznać za ich wartość rynkową. Mając na uwadze, że na rynku lokalnym występowały transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, rzeczoznawca słusznie – zdaniem Wojewody – odwołał się do zasad szacowania wynikających z § 36 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru metody szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy. W tej sytuacji sporządzony w dniu [...].09.2009 r. operat szacunkowy Wojewoda uznał za poprawny, a odwołujący się mieli możliwość wypowiedzenia się co do treści operatu na rozprawie administracyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli A. i D. K. Skarga podtrzymuje argumenty podane wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, które skarżący uważają w dalszym ciągu za słuszne. Przywołując normę zawartą w art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. i jej rozumienie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, skarżący wskazują także, że wysokość przyznanego im odszkodowania nie odpowiada konstytucyjnej zasadzie "słusznego odszkodowania" za wywłaszczenie, z powodu jego zaniżenia w stosunku do cen uzyskiwanych na lokalnym rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę. Zdaniem skarżących nie istnieje bowiem rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi, stąd § 36 ust. 1 rozporządzenia nie może mieć zastosowania do wyceny wywłaszczonej z mocy prawa nieruchomości, która została zajęta pod drogę publiczną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Za zasadny sąd uznał przede wszystkim zarzut naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis ten stanowi w zdaniu pierwszym, że "przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości." Rzeczoznawca majątkowy K. K. w operacie szacunkowym z dnia [...].09.2009 r. dokonał oszacowania wartości nieruchomości w podejściu porównawczym, a w jego ramach zastosował metodę korygowania ceny średniej. Stosując tę metodę był zobowiązany przyjąć do porównań co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych (a więc co najmniej jedenaście), a przyjął tych nieruchomości do porównań dziesięć, gdyż dwie z jedenastu analizowanych transakcji dotyczyły tej samej nieruchomości. Dwukrotnie zbywane były bowiem udziały w tej samej nieruchomości. Nieprawidłowe jest stanowisko Wojewody [...], którego zdaniem zwrot "co najmniej kilkanaście" odnosi się do liczby transakcji w obrocie rynkowym nieruchomościami podobnymi, a nie do liczby nieruchomości, które były przedmiotem tego obrotu. Gdyby podążyć tokiem myślenia organu II instancji, to do porównań przy metodzie korygowania ceny średniej wystarczyłaby jedna nieruchomość, jeśli w drodze kilkunastu umów zbyto by w niej udziały. Tymczasem przepis mówi wyraźnie o kilkunastu nieruchomościach podobnych, które były przedmiotem obrotu. Jest to zrozumiałe, jeśli uwzględni się istotę metody korygowania ceny średniej. Ogólnie rzecz biorąc polega ona na tym, że "wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości" (§ 4 ust. 4 zd. 2 rozporządzenia). Muszą więc być znane różnice w cechach kilkunastu nieruchomości, a nie jednej czy kilku, które były przedmiotem kilkunastu transakcji. Przyjęcie do porównań przy wycenie tylko dziesięciu nieruchomości podobnych naruszyło wskazany przepis rozporządzenia, a naruszenie to miało wpływ na wartość wycenianej nieruchomości, ustaloną w operacie szacunkowym. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględnił też prawidłowe oznaczenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, mając na uwadze treść art. 73 ust. 2 pkt 1 Przepisów wprowadzających. Odnośnie zarzutu, iż § 36 ust. 1 rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z art. 151 ust. 1 i art. 134 ust. 1 u.g.n., gdyż transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi nie odpowiadają założeniom z art. 151 ust. 1 u.g.n., iż: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy - w związku z czym wartość transakcyjna takich nieruchomości nie może być uznana za rynkową (art. 134 ust. 1 u.g.n.), sąd zauważa, że takie stanowisko nie znalazło dotychczas akceptacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 30.12.2009 r. I OSK 406/09, baza orzeczeń). Wątpliwości, co do zgodności § 36 ust. 1 rozporządzenia (ale w związku z jego ust. 4, a nie ust. 5) między innymi z art. 151 ust. 1 u.g.n. (ale też z innymi przepisami u.g.n. i Konstytucji) przedstawił za to Trybunałowi Konstytucyjnemu Rzecznik Praw Obywatelskich (sprawa zarejestrowana w TK pod sygnaturą K 4/10). Dopóki jednak przepis ten korzysta z domniemania zgodności z hierarchicznie wyższymi źródłami prawa (TK nie wydał jeszcze orzeczenia w tej sprawie), nie jest w ocenie sądu uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P.). Wątpliwości, co do zgodności § 36 ust. 1 rozporządzenia z aktami normatywnymi hierarchicznie wyższymi nie mają jednak zasadniczego znaczenia na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż najpierw organy muszą doprowadzić do sporządzenia poprawnego operatu szacunkowego. W zależności od tego, jaki sposób wyceny zostanie zastosowany w nowym operacie, do ewentualnego rozważenia w następnej kolejności pozostaną kwestie hierarchicznej zgodności norm odnoszących się do ustalania rynkowej wartości nieruchomości. W tej sytuacji, uznając zasadność naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a, a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.