I SA/Wa 726/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. U. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw Decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...] własności nieruchomości, oznaczonej na mapie i w rejestrze gruntów obrębu [...], gm. [...], jako działka nr [...] o pow. [...] ha, KW [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. i obecnie własność K. U. – uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju wniosła K. U. Sprzeciw został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z [...] grudnia 2015 r. Wójt [...] wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], zajętej przed 31 grudnia 1998 r. pod drogę gminną - ul. [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] własności wskazanej uprzednio nieruchomości. Organ I instancji uzasadnił, że wnioskodawca nie udowodnił łącznego wystąpienia przesłanek nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), a organ nie może opierać się wyłącznie na domniemaniu wynikającym z art. 19 - 22 ustawy o drogach publicznych, iż konkretny grunt znajdował się we władaniu publicznoprawnym w okresie przed dniem 1 stycznia 1999 r. Wykonanie tego rodzaju czynności powinno być jednoznacznie udokumentowane przez wnioskodawcę. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożył Wójt Gminy [...], wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości wskazaną decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. i przekazał na mocy art. 138 § 2 kpa sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., stwierdzając, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa, na podstawie tego przepisu, nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: (1) nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, (2) nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, (3) nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Rozważając powyższe przesłanki Minister podniósł, iż z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. była K. U., a zatem grunt ten nie stanowił własności Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy podniósł również, iż w jego ocenie w aktach sprawy znajdują się oświadczenia, z których treści wynika, iż gmina wykonywała w stosunku do drogi - ulicy [...] od 1980 r. bieżące prace, takie jak naprawa nawierzchni oraz odśnieżanie. Potwierdzają one wykonywanie władania publicznoprawnego w okresie obejmującym dzień 31 grudnia 1998 r. na nieruchomościach zajętych pod ulicę [...]. Analizując natomiast spełnienie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną organ stwierdził, iż zgromadzony przez Wojewodę materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę - ulicę [...]. W ocenie Ministra, w aktach sprawy brak jest dokumentów przedstawiających stan zagospodarowania tej działki we wskazanej dacie, na podstawie których można jednoznacznie ustalić, jaki był stan zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ nie może domniemywać zaistnienia przesłanek, wynikających z ww. art. 73 ust. 1 ww. ustawy, skoro skutkiem ich potwierdzenia jest odjęcie prawa własności. Mając na uwadze konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną Minister uchylił ww. orzeczenie organu I instancji z [...] kwietnia 2017 r. Zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji wyjaśnił jaki był stan wskazanej nieruchomości, a ustalenia te powinny znaleźć odzwierciedlenie w postaci odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej, potwierdzonej przez uprawnionego geodetę, przedstawiającej przebieg drogi publicznej – ulicy [...], zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Stwierdził też, iż ocena, czy nad opisaną działką było sprawowane władanie publicznoprawne we wskazanym okresie będzie możliwa po stwierdzeniu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę w ww. dacie. Odnosząc się natomiast do oświadczenia K. U. organ odwoławczy wskazał, iż dla spełnienia przesłanki władania istotne jest jedynie to, by jednostka samorządu terytorialnego wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami itp., a nie posiadała nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Sprzeciw od ww. decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. U. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 138 § 2 kpa, z uwagi na to, że decyzja Wojewody [...] nie narusza przepisów postępowania, a czynności dowodowe organ I instancji przeprowadził w sposób rzetelny i wyczerpujący, a zatem nie zachodzi jakakolwiek potrzeba dodatkowego wyjaśnienia sprawy. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy orzeczenia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. Podniosła, iż w przedmiotowej sprawie cały materiał dowodowy został zebrany i prawidłowo oceniony. Postępowanie administracyjne trwało półtora roku i wobec braku dokumentacji sięgnięto do zeznań świadków i do oględzin. Czynności te nie doprowadziły do wyjaśnienia stanu faktycznego. W ocenie skarżącej, uchylanie decyzji w celu bliżej nieokreślonego zbierania bliżej nieokreślonych dowodów nie pozostaje pod ochroną prawa procesowego. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jego oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw jest nieuzasadniony, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa. Na wstępie podnieść trzeba, iż z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Wprowadziła ona do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej zwanej "p.p.s.a.", nową instytucję procesową, to jest uregulowany w rozdziale 3a p.p.s.a. sprzeciw od decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, iż od takiej decyzji, co do której postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 1 czerwca 2017 r., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Przepisy p.p.s.a. przewidują, że sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, z zastrzeżeniem § 2 i § 3 artykułu 16, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 16 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 16 § 2 p.p.s.a., sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepisem przewidującym rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu w składzie trzech sędziów jest art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wprowadzając instytucję sprzeciwu od decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, ustawodawca nie wprowadził zmian do p.p.s.a., z których wynikałoby, że sprawa winna być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie innym, niż wynikający z art. 16 § 1 p.p.s.a., to jest w składzie innym niż jednoosobowy. Wobec powyższego, niniejsza sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania tylko w przypadku, gdy postępowanie administracyjne przed tym organem zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a postępowanie wyjaśniające musi zostać przeprowadzone w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał sprzeciw K. U. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju, którą uchylono, na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzję Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] własności nieruchomości, oznaczonej na mapie i w rejestrze gruntów obrębu [...], gm. [...], jako działka nr [...] o pow. [...] ha, jednocześnie przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż materiał dowodowy sprawy nie pozwala na ustalenie, czy działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę - ulicę [...]. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji powinien wyjaśnić jaki był stan faktyczny wskazanej nieruchomości we wskazanej dacie, a poczynione ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w postaci odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej, potwierdzonej przez uprawnionego geodetę, przedstawiającej przebieg drogi publicznej - ulicę [...] zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia1998 r. Sąd powyższe stanowisko organu odwoławczego podziela. Wskazać trzeba, iż postępowanie przed organem I instancji prowadzone było w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 13 października 1998 r." Powołany przepis stanowi o konieczności zbadania przez organ, czy w sprawie wystąpiły w dacie 31 grudnia 1998 r. trzy przesłanki umożliwiające stwierdzenie nabycia nieruchomości zajętej pod drogę, tj: (1) nieruchomość nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, (2) nieruchomość w powołanej dacie była zajęta pod drogę publiczną i (3) pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przy tym, tylko łączne wystąpienie wszystkich powołanych przesłanek mogło powodować, iż organ decyzją deklaratoryjną stwierdzał zaistnienie z dniem 1 stycznia 1999 r. skutku wywłaszczeniowego. Analiza akt sprawy potwierdza prawidłowość stanowiska organu odwoławczego, iż w sprawie konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego przez organ I instancji. W aktach sprawy nie ma bowiem żadnego dokumentu, wykonanego przez uprawnionego geodetę, który obrazowałby przebieg przedmiotowej drogi na datę 31 grudnia 1998 r. Co prawda, jak wynika z protokołu oględzin przedmiotowej nieruchomości, strony uczestniczące w tej czynności procesowej wskazały, iż od czasu wybudowania drogi jej przebieg nie uległ zmianie, jednak na podstawie tylko tego dokumentu nie można wywodzić, czy wskazana w zaskarżonym rozstrzygnięciu działka znajduje się w pasie drogowym, ewentualnie w jakiej części. Dokumenty zebrane w sprawie w postaci map obrazują obecny stan nieruchomości. Nie zawierają bowiem informacji, iż odzwierciedlają sytuację na tym gruncie w dacie 31 grudnia 1998 r. Warto przy tym zauważyć, iż organ odwoławczy podjął próbę uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie i wystąpił o sporządzenie opinii geodety. Ten ostatni wskazał jednak, że analiza akt sprawy nie pozwala na ustalenie, czy działka nr [...], o pow. [...] ha, była w dacie 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę, bowiem brak jest dokumentów przedstawiających zagospodarowanie działki w tej dacie. Powyższe powoduje zatem konieczność uchylenia, w oparciu o art. 138 § 2 kpa, orzeczenia organu I instancji. Ustalenie stanu nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. jest koniecznym do wyjaśnienia istotnym zakresem sprawy i ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie stanu zajętości gruntu prywatnego pod drogę lub ewentualnie jego części skutkować bowiem będzie spełnieniem warunku koniecznego do zastosowania powołanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Natomiast brak możliwości wypełnienia tej przesłanki powodować będzie odmowę stwierdzenia nabycia przedmiotowej nieruchomości. Z tego względu słusznie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została z wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Powyższe ustalenia powodują ponadto, iż zarzuty skarżącej - dotyczące tego, że właściwie nie jest wiadome, co ma zostać ustalone przez organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu - nie są zasadne. Reasumując, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa, stwierdzając i wykazując istnienie wad postępowania organu I instancji. Zawarł też prawidłowe, konkretne i jasne wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.