I SA/Wa 727/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant referendarz sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2006 r. sprawy ze skargi "H." spółka jawna z siedzibą w G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na przeniesienie prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2005 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz "H." spółka jawna z siedzibą w G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2005 r. nr [...] odmawiającą wyrażenia zgody na przeniesienie przez "H." spółka jawna z siedzibą w G. na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego "V." spółka jawna z siedzibą w G. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w granicach Portu [...] w G., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...]o łącznej powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa przedstawił następujący stan faktyczny i prawny. "H." spółka jawna z siedzibą w G. wystąpiła o wyrażenie zgody na przeniesienie w drodze sprzedaży na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego "V." spółka jawna użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2005 r. odmówił wyrażenia zgody na przeniesienie użytkowania wieczystego. Odmowa wyrażenia zgody nastąpiła z uwagi na brak podstaw prawnych, które miałyby umożliwić pozytywne rozpatrzenie wniosku w trybie i na zasadach wynikających z przepisów ustawy o portach i przystaniach morskich, bowiem spółka "H." nie legitymuje się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości i jest podmiotem nieuprawnionym do rozporządzania prawem użytkowania wieczystego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. Minister Infrastruktury pozytywnie zaopiniował wniosek spółki "H.". Również Zarząd [...] Portu G. SA w piśmie z dnia 20 lipca 2005 r. wyraził pozytywną opinię w sprawie i oświadczył, że nie skorzysta z przysługującego mu na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 967 ze zm.) prawa pierwszeństwa przy przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego. Zgoda Ministra Skarbu Państwa wydana w formie decyzji administracyjnej jest konieczną przesłanką do przeniesienia praw, a zatem do zawarcia umowy o skutku rozporządzającym. Z tych też względów musi być uzyskana przed zawarciem takiej umowy. Żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości "wstecznego" wydania decyzji administracyjnej. Oznacza to, iż braku zgody wydanej w formie decyzji administracyjnej nie można uzupełnić w późniejszym terminie, tj. po dokonaniu czynności dla której taka zgoda jest wymagana. Zatem czynności prawne mające na celu przeniesienie na rzecz spółki "H." przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowe "P." spółka z o.o. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w granicach portu [...] dokonane bez wymaganej zgody Ministra Skarbu Państwa są jako naruszające normę art. 3 ust. 1 ustawy o portach i przystaniach morskich bezwzględnie nieważne z mocy art. 58 k.c. Spółka "H." wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o zmianę decyzji z [...] września 2005 r. i wydanie stosownej zgody lub o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca podniosła, że nieuzasadnione jest twierdzenie organu, że wobec tego, iż żaden przepis postępowania administracyjnego nie przewiduje wstecznego wydania decyzji, to nie jest możliwe wydanie zgody w przedmiotowej sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy należało stwierdzić, że zgodnie z art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich, w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy z PPU "P." spółka z o.o., zgody ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, wyrażonej w drodze decyzji administracyjnej, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej, wymagało m.in. przeniesienie własności, użytkowania wieczystego albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, położonych w granicach portów i przystani morskich. Szczególny reżim dotyczący obrotu nieruchomościami będącymi własnością Skarbu Państwa leżącymi w granicach portów morskich wyraża się w ustawowym wymogu uzyskania zgody ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej w przypadkach określonych w art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich. Zgoda taka wymagana jest przed dokonaniem czynności, czyli przed zawarciem umowy. Zgoda taka powinna być w formie decyzji administracyjnej przedstawiona najpóźniej w dniu dokonywania czynności prawnej. W przeciwnym razie ustawodawca posłużył by się pojęciem zatwierdzenia czynności prawnej. Zgodnie z art. 3 ust. 6 ustawy o portach i przystaniach morskich odmowa udzielenia zgody, o której mowa w ust. 1 tego przepisu może nastąpić ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ze względu na inny ważny interes publiczny. W interesie publicznym leży m.in. wymóg przestrzegania obowiązujących przepisów prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "H." spółka jawna w G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc m.in., że w decyzji z dnia [...] stycznia 2006 Minister Skarbu Państwa nie podjął żadnej polemiki z przedstawionymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdzeniami strony. Obowiązująca w dacie zawarcia umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego ustawa o portach i przystaniach morskich w art. 3 nie przewidywała skutków nieważności umowy zawartej z naruszeniem wymogu uzyskania zgody właściwego ministra, wyrażonej w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że pod rządami ustawy w brzmieniu obowiązującym w momencie zawarcia umowy ustawodawca nie wykluczył następczego sanowania takiej decyzji. Jakkolwiek problematyka stanowiąca podstawę decyzji z dnia [...] września 2005 r. i [...] stycznia 2006 r. zarówno w doktrynie jak i judykaturze jest sporna, to w ocenie skarżącej za przychyleniem się do poglądu korzystnego dla spółki "H." przemawiają względy faktyczne. Zbywczyni prawa użytkowania wieczystego spółka "P." zaprzestała działalności. Skoro organ przyjął niekorzystny dla strony pogląd prawny nadmieniając jednocześnie, że spółka "P." de facto nie istnieje, to należy ocenić, jakie skutki prawne wywoła ta decyzja. Prawo spółki "H." zostało prawomocnie wpisane do księgi wieczystej, a spółka płaci daniny związane z użytkowaniem wieczystym. Niezasadne jest twierdzenie Ministra, że wobec tego, iż żaden przepis postępowania administracyjnego nie przewiduje wstecznego wydania decyzji administracyjnej, to nie jest możliwe wydanie przedmiotowej zgody. W takiej sytuacji - wobec zaistniałej luki prawnej w prawie administracyjnym - należy dopuścić analogiczne stosowanie art. 63 k.c. Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Przedstawione przez skarżącą okoliczności nie prowadzą do konwalidacji nieważnej czynności prawnej i jako takie są nieistotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Niedochowanie obowiązku uzyskania zgody w trybie art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich stanowi okoliczność obciążającą kontrahenta, a nie Ministra Skarbu Państwa, czy sąd wieczystoksięgowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę spółki "H." należało uznać za zasadną, gdyż wydane decyzje naruszają prawo materialne i procesowe. Minister Skarbu Państwa w swoich decyzjach pominął, że art. 6 ust. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich przewiduje, iż odmowa udzielenia zgody na obrót prawem do nieruchomości podlegającej tej ustawie może nastąpić z przyczyny zagrożenia obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ze względu na inny ważny interes publiczny. W ostatnim akapicie zaskarżonej decyzji Minister Skarbu Państwa podał, że "w interesie publicznym leży m.in. wymóg przestrzegania obowiązującego prawa". Na czym ma ten wymóg w tej konkretnej sprawie polegać Minister nie wyjaśnił, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzenie, że ważny interes publiczny wymaga przestrzegania obowiązującego prawa wymagało w ocenie Sądu wnikliwego odniesienia się do okoliczności danej sprawy, a nie tylko samego przywołania przesłanki uzasadniającej decyzję odmowną. W uzasadnieniu decyzji organ skupił się na ocenie legalności nabycia użytkowania wieczystego przez spółkę "H." od spółki "P.", pomijając że przedmiotem oceny mają być warunki z ustawy o portach i przystaniach morskich odnoszące się do skarżącej spółki i spółki "V.", a nie sposób, w jaki doszło do zawarcia umowy z dnia [...] kwietnia 2003 r. Ustawa ta nie przewiduje uzależnienia wydania zgody na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego od legalności poprzedniej umowy sprzedaży. W tym sensie uznanie, że poprzednia umowa naruszała prawo i to jest ważnym interesem publicznym w rozumieniu art. 3 ust. 6 ustawy nie znajduje uzasadnienia. Zwłaszcza, że organ administracji miał co najmniej wątpliwe uprawnienie do uznania w decyzji, że umowa cywilnoprawna z [...] kwietnia 2003 r. jest bezwzględnie nieważna z mocy art. 3 ustawy i art. 58 k.c. Należy zauważyć, że art. 3 ustawy został zmieniony przez ustawę z 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 184, poz. 1539) m.in. w ten sposób, że do tego artykułu dodany został ust. 7, przewidujący iż umowy zawarte z naruszeniem obowiązku uzyskania zgody, o której mowa w ust. 1, są nieważne. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2005 r., a więc nie odnosi się do umów zawartych przed tym dniem. Przedmiotem rozważań Ministra powinny być okoliczności przedstawione we wniosku spółki "H." i ocena załączonych do niego wymaganych przez ustawę dokumentów, a nie sposób, w jaki ta spółka nabyła użytkowanie wieczyste, które następnie zamierza zbyć. Innymi słowy nabycie użytkowania wieczystego przez skarżącą spółkę bez wymaganej zgody nie ma decydującego znaczenia dla rozpatrzenia jej wniosku o zgodę na zbycie tego prawa i Minister nie wyjaśnił przekonująco, że stanowiło to przesłankę uzasadniającą odmowę (art. 3 ust. 6). Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c", art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).