I SA/Wa 728/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi Miasta G. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie opinii o charakterze szkoły oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] Minister Edukacji Narodowej, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a."), po rozpatrzeniu skargi Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opinię Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] utrzymującą w mocy pozytywną opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] dotyczącą co najmniej regionalnego charakteru szkół, w części dotyczącej Zespołu [...] Nr [...] funkcjonującego w [...] Szpitalu [...] ul. [...] - uwzględniając skargę w całości, uchylił własną opinię z dnia [...] grudnia 2008 r. i umorzył postępowanie I instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Opinią z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Minister Edukacji Narodowej uchylił pozytywną opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w części dotyczącej Zespołu [...] Nr [...] w [...] Szpitalu [...] ul. [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. Na skutek skargi Miasta G., wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1694/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną opinię Ministra Edukacji Narodowej. Sąd wskazał m. in., że w opinii Ministra brakuje uzasadnienia, dlaczego postępowanie przed kuratorem oświaty stało się bezprzedmiotowe. Minister nie wyjaśnił jakie znaczenie – materialne, czy instrukcyjne – ma termin z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 137, poz. 1304, dalej "ustawa"). Pismem z dnia 25 października 2006 r. Minister Edukacji Narodowej zwrócił się do Prezydenta Miasta G. i Marszałka Województwa [...] o przesłanie stanowiska w związku z zamiarem wydania ponownej opinii w sprawie. W odpowiedziach obie strony podtrzymały swoje stanowisko. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister opinią z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] uchylił pozytywną opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2004 r. w części dotyczącej Zespołu [...] Nr [...] w [...] Szpitalu [...] ul. [...] i wydał negatywną opinię w sprawie. Na skutek skargi Miasta G., wyrokiem z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1296/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną opinię Ministra Edukacji Narodowej. Sąd wskazał, że zaskarżona opinia wydana została w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po wyroku tego Sądu z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1694/05, zatem obowiązkiem organu, stosownie do art. 153 P.p.s.a., było wykonanie wszystkich wytycznych w nim zawartych. Minister jednak nie uczynił tego w zakresie oceny charakteru terminu: "do dnia 31 grudnia 2004 r., o jakim mowa w art. 11 ustawy". Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Edukacji Narodowej, biorąc pod uwagę wyroki Sądu z dnia 28 kwietnia 2006 r. oraz z dnia 23 listopada 2007 r., opinią z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy pozytywną opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2004 r. dotyczącą co najmniej regionalnego charakteru szkół, w części dotyczącej Zespołu [...] Nr [...] funkcjonującego w [...] Szpitalu [...]. Od powyższej opinii skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo [...] wskazując, że zgodnie z art. 11 ustawy wynika, iż przejęcie szkoły jest możliwe pod warunkiem spełnienia łącznie trzech warunków: 1) wydania przez Kuratora Oświaty pozytywnej opinii o co najmniej regionalnym charakterze szkoły; 2) przejęcia szkoły w okresie od dnia 21 sierpnia 2003 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. oraz 3) podjęcia przez Radę Miasta uchwały o przejęciu szkoły przez samorząd województwa do dnia 31 grudnia 2004 r. Zdaniem Województwa [...] nie spełniono warunku 1 i 2. Kurator w prawdzie wydał w dniu [...] lipca 2004 r. opinię o co najmniej regionalnym charakterze szkoły, jednak nie doręczył jej Marszałkowi Województwa, mimo że przysługiwało od niej odwołanie. Ponadto zdaniem wnoszącego skargę z wykładni przepisu art. 11 wynika, iż do dnia 31 grudnia 2004 r. musi nastąpić przejęcie szkoły, a nie tylko podjęcie uchwały. Po rozpatrzeniu powyższej skargi Minister Edukacji Narodowej, działając na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. uwzględniając skargę w całości, uchylił własną opinię z dnia [...] grudnia 2008 r. i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że wynikający z art. 11 ustawy termin "do dnia 31 grudnia 2004 r." jest terminem prawa materialnego, a zatem tylko do tej daty może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie takiego terminu wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, a tym samym nie ma przedmiotu postępowania, stąd nie może być ono wszczęte, natomiast wszczęte, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. W niniejszej sprawie w terminie do dnia 31 grudnia 2004 r. powinno nastąpić przejęcie szkoły przez samorząd województwa. Uprzednio powinna zostać podjęta uchwała rady powiatu o przekazaniu szkoły samorządowi województwa. Uchwała taka mogła zostać podjęta po wyrażeniu przez kuratora oświaty pozytywnej opinii o co najmniej regionalnym charakterze szkoły. W dniu podjęcia uchwały przez radę powiatu o przekazaniu szkoły samorządowi województwa opinia kuratora oświaty powinna być ostateczna. Natomiast na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy odwołanie złożyło najpierw Miasto G., a później Województwo [...], w wyniku czego opinia nie stała się do dnia 31 grudnia 2004 r. ostateczna. Skoro zatem do dnia 31 grudnia 2004 r. nie nastąpiło przejęcie szkoły przez samorząd województwa, a termin ten jest terminem prawa materialnego, to postępowanie, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto G., wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że błędne jest przyjęcie, iż termin z art. 11 ust. 1 ustawy jest terminem prawa materialnego. Zdaniem skarżącego termin ten ma charakter ustrojowy, gdyż odnosi się do przejęcia przez wskazany w nim podmiot – samorząd województwa – określonych w tym przepisie zadań publicznych, w tym wypadku prowadzenia szkół lub placówek o charakterze co najmniej regionalnym przejętych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez samorząd powiatowy. Normy prawa ustrojowego regulują bowiem tworzenie, budowę i wzajemne relacje oraz zadania poszczególnych podmiotów administracji publicznej w przeciwieństwie do norm prawa materialnego, które dotyczą upoważnienia organu administracji publicznej do działania wobec podmiotów mu niepodporządkowanych określonego mianem "kompetencji". W treści przepisu art. 11 nie ma mowy o kształtowaniu praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, natomiast dotyczy on wyłącznie trybu wewnętrznej procedury przeniesienia na samorząd województwa realizacji zadania publicznego w postaci prowadzenia szkół o charakterze co najmniej regionalnym. Zdaniem skarżącego termin 31 grudnia 2004 r. jest jedynie terminem do którego należy podjąć stosowną uchwałę, natomiast jego charakter przesądza o tym, że porozumienie o którym mowa w art. 11 ust. 4 ustawy może być zawarte także po tej dacie i po uzyskaniu przez opinię Ministra Edukacji Narodowej waloru ostateczności. Skarżący stwierdził również, iż błędne jest założenie, że opinia kuratora oświaty winna być ostateczna przed podjęciem przez radę powiatu uchwały o przekazaniu szkół. Ustawodawca w prawdzie przewidział możliwość odwołania się od opinii kuratora, jednakże nie określił jej charakteru, zwłaszcza czy mają tu zastosowanie przepisy kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Minister wskazał jednocześnie, że wątpliwości budzi zawarte w skardze wyrażenie "termin ustrojowy", kiedy w sprawie znaczenie ma podział na terminy materialne i procesowe. Administracją publiczną w ujęciu materialnym jest taka działalność państwa, której przedmiotem są sprawy administracyjne albo inaczej zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, zatem nie jest prawdą, iż art. 11 ustawy dotyczy trybu procedury przeniesienia na samorząd województwa realizacji zadania publicznego w postaci prowadzenia szkół o charakterze co najmniej regionalnym. Województwo [...] wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Niniejsza sprawa była już dwukrotnie przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. W obu zapadłych wyrokach z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1694/05 i z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1296/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zapadłe w sprawie opinie Ministra Edukacji Narodowej wskazał, że koniecznym jest ustalenie charakteru terminu, wynikającego z przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw, tj. 31 grudnia 2004 r. Problemem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w sprawie jest zatem kwestia charakteru terminu określonego w art. 11 ust. 1 ustawy, a mianowicie czy jest on terminem procesowym, czy też materialnym. W orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że o charakterze konkretnego przepisu nie decyduje, w jakim okresie prawnym, czy też miejscu został on zamieszczony, lecz jego treść i wynikająca z niej funkcja, którą przepis ten ma spełniać oraz jego istota (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 14 marca 1986 r. sygn. III. PZP 8/86). Bezskuteczny upływ terminu procesowego pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej. Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu. W kodeksie postępowania administracyjnego możliwość taką przewidują art. 58-60. Natomiast termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (por. także uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 14 października 1996 r. sygn. OSP 19/96 - ONSA z. 2 z 1997 r. poz. 56). W razie uchybienia terminu materialnego, odnośnie którego ustawodawca nie przewidział dopuszczalności przywrócenia - administracyjny stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowanie administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005 ). Zdaniem Sądu organ prawidłowo w zaskarżonym postanowieniu uznał, że określony w art. 11 ust. 1 ustawy termin jest terminem prawa materialnego. Przepis art. 11 ust. 1 i 2 określa bowiem całościowo warunki oraz tryb przejęcia szkoły przez samorząd województwa, stąd nie można każdego ze wskazanych warunków traktować jako odrębnych i niezależnych przesłanek do realizacji tego przejęcia. Zatem dopiero analiza całego przepisu pozwala stwierdzić jaki charakter ma określony w nim termin. Skoro powołany przepis określa: 1) termin przejęcia prowadzenia szkoły (art. 11 ust. 1); 2) warunek przejęcia jakim jest podjęcie przez radę powiatu uchwały o przekazaniu szkół i placówek samorządowi województwa wraz z mieniem powiatowym, będącym we władaniu przekazywanych szkół i placówek (art. 11 ust. 1) oraz 3) warunek uzyskania przed podjęciem ww. uchwały pozytywnej opinii kuratora oświaty o co najmniej regionalnym charakterze szkół i placówek wymienionych w projekcie uchwały (art. 11 ust. 2), to należy uznać, że termin wskazany w art. 11 ust. 1, tj. dzień 31 grudnia 2004 r., przewidziany do przejęcia szkoły przez samorząd województwa - jako powiązany z kształtowaniem praw i obowiązków jednostki administracji publicznej - musi być traktowany jako termin materialnoprawny, którego nie można przywrócić za pomocą kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie w dniu [...] lipca 2004 r. [...] Kurator Oświaty wyraził pozytywną opinię dotyczącą co najmniej regionalnego charakteru szkół, w tym Zespołu [...] Nr [...] funkcjonującego w [...] Szpitalu [...] ul. [...]. Następnie uchwałą z dnia [...] września 2004 r., nr [...] Rada Miasta G. przekazała z dniem 1 stycznia 2005 r. samorządowi województwa prowadzenie, jako zadanie własne, m. in. wspomnianej szkoły. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, zarówno termin wyznaczony w przepisie art. 11 ust. 1, jak i pozostałe warunki wskazane do przejęcia szkoły zostały zachowane. Jak wynika jednak z akt sprawy opinia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2004 r., nie została doręczona stronie zainteresowanej, a której bezpośrednio dotyczyła, tj. samorządowi województwa. Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 3 ustawy od opinii kuratora oświaty, samorządowi powiatowemu i samorządowi województwa przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, w terminie 7 dni od doręczenia opinii kuratora. Opinia ministra w tej sprawie jest ostateczna. Skoro zatem od przedmiotowej opinii przysługuje odwołanie, bezwzględnie powinna być ona doręczona wszystkim stronom zainteresowanym, a nie, jak uczynił kurator, jedynie Prezydentowi Miasta G. Przedmiotową opinię przesłano Marszałkowi Województwa [...] dopiero przy piśmie z dnia 25 listopada 2004 r., a zatem już po wydaniu uchwały przekazującej samorządowi województwa przedmiotową szkołę. Marszałek Województwa złożył od tej opinii odwołanie, które po raz pierwszy zostało rozpoznane przez Ministra Edukacji Narodowej w opinii z dnia [...] kwietnia 2005 r. Skoro zatem z powołanego przepisu art. 11 ust. 3 wynika, że walor ostateczności ma dopiero opinia Ministra Edukacji Narodowej, to przyjąć należy, że w sprawie uchybiono wskazanemu w art. 11 ust. 1 terminowi, tj. 31 grudnia 2004 r., na przekazanie samorządowi województwa prowadzenia szkoły, co spowodowało, że czynność ta stała się bezskuteczna, a prowadzone postępowanie, jak prawidłowo zauważył Minister Edukacji Narodowej w zaskarżonym postanowieniu, bezprzedmiotowe. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.