I SA/Wa 729/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Uczelnianej Odwoławczej Komisji Stypendialnej Wyższej Szkoły [...] w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Uczelnianej Komisji Stypendialnej Wyższej Szkoły [...] w W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 729/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Uczelniana Odwoławcza Komisja Stypendialna Wyższej Szkoły [...] w W. po rozpatrzeniu odwołania A. K. z dnia 15.12.2006 r. od decyzji Uczelnianej Komisji Stypendialnej z dnia [...].11.2006 r. nr [...], odmawiającej przyznania stypendium socjalnego i stypendium na wyżywienie utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Uczelniana Komisja Stypendialna decyzją z dnia [...]11.2006 r. nr [...], odmówiła przyznania A. K. stypendium socjalnego i stypendium na wyżywienie, gdyż dochód na osobę w jej rodzinie wyniósł 624,73 zł, czyli przekroczył dopuszczalna kwotę 572 zł. netto określoną w § 9 ust. 2 Regulaminu uczelni. W odwołaniu do tej decyzji A. K. podniosła, że w jej rodzinie wystąpiła sytuacja utraty dochodu. Uczelniana Odwoławcza Komisja Stypendialna wskazała, że po rozpoznaniu sprawy nie uwzględniła podnoszonej utraty dochodu, gdyż zgodnie ze stosowanym przy obliczaniu dochodu art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255 ze zm.) nie zachodzi sytuacja o jakiej jest mowa w tym przepisie. Organ podkreślił, że wyliczenie zawarte w art. 3 pkt 23 ustawy jest wyliczeniem enumeratywnym. Podnoszona zatem utrata musi być powodowana wystąpieniem chociaż jednej z przyczyn tam wymienionych, a ustalona wysokość utraty musi być rażąca. Zdaniem Uczelnianej Odwoławczej Komisji Stypendialnej, mając na uwadze znajdującą się w aktach sprawy decyzję Starosty [...] przyznającą matce wnioskodawczyni zasiłek dla bezrobotnych od dnia 14.02.2006 r. o utracie dochodu będzie można mówić dopiero po ustaniu prawa do pobierania tego zasiłku. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z postanowieniami §15 ust. 7 Regulaminu jeżeli uzyskany w poprzednim roku kalendarzowym dochód na osobę w rodzinie studenta, przekraczający wysokość dochodu uprawniającą do ubiegania się o stypendium socjalne [...] w roku kalendarzowym, w którym przyznawane jest stypendium, drastycznie się obniżył, student może ubiegać się o stypendium socjalne [...], pod warunkiem załączenia do wniosku dokumentów urzędowych potwierdzających taki stan faktyczny. Gdy rażące obniżenie dochodu nastąpiło po upływie określonego w § 20 ust. 1 terminu złożenia wniosku, stosuje się § 5 ust. 6 - zgodnie, z którym stosowany wniosek można złożyć do dnia 5 marca. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. K. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Decyzjom tym zarzuciła przewlekłość w rozpoznawaniu jej wniosku, naruszenie prawa materialnego tj. postanowień § 9 ust. 3 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 15/05 Rektora z dnia 15.09. 2005 r. zmienionego zarządzeniem nr 9/06 Rektora z dnia 07.09.2006 w związku z art. 3 pkt 2 i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca podniosła, że w roku akademickim 2005/2006 nie ubiegała się o stypendium. W roku akademickim 2006/2007 sytuacja materialna w jej rodzinie uległa istotnemu pogorszeniu - od marca 2006 r. Wskazała, że z ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że utratą dochodu jest również utrata zatrudnienia. W przypadku skarżącej - wysokość przyznanego jej matce zasiłku dla bezrobotnych nie rekompensowała wysokości utraconego wynagrodzenia i spowodowała od lutego w 2006 r. utratę dochodu - wobec czego skarżąca złożyła wniosek o przyznanie stypendium (socjalnego i na wyżywienie). Podniosła, że średni dochód na osobę w rodzinie skarżącej od lutego 2006 r. nie przekroczył kwoty 572 zł netto, co w porównaniu do wysokości dochodu, uzyskanego w 2005 r. stanowi obniżenie dochodu o 14 %. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że Uczelniana Komisja Stypendialna oraz Uczelniana Odwoławcza Komisja Stypendialna prowadząc postępowanie działały na podstawie przepisów ustawy z dnia 12.09.1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65 poz. 385ze zm.) oraz Regulaminu ustalania, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów (Załącznik do zarządzenia Nr 15/05 Rektora WSHiP z dnia 15.09.2005 r. ze zm.). Termin składania wniosków o stypendia upływał z dniem 20 października 2006 r. Do rozpatrywania wniosków można przystąpić po upływie tego terminu, gdyż organ przyznający stypendia musi wiedzieć ile wpłynęło wniosków. Ich liczba ma bowiem wpływ na wysokość pojedynczego stypendium. Uczelniana Komisja Stypendialna rozpatrzyła wszystkie wnioski do dnia 29.11. 2006 r. i z tą datą wydano wszystkie decyzje, w tym również decyzję dla skarżącej. Uczelniana Odwoławcza Komisja Stypendialna rozpoznawała odwołanie skarżącej wniesione w dniu 15.12.2006 r. do dnia 05.01.2007 r. Wobec tego w ocenie organu upływ powyższych terminów nie pozwala na postawienie organom obu instancji zarzutu przewlekłości postępowania. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organ I instancji dokonał ustalenia miesięcznego dochodu w rodzinie skarżącej z naruszeniem przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych organ podniósł, że zarzut ten został rozpoznany przez Uczelnianą Odwoławczą Komisję Stypendialną, w której ocenie, wobec faktu, że matce skarżącej został przyznany zasiłek dla bezrobotnych od dnia 14.02.2006 r. o utracie dochodu będzie można mówić dopiero po ustaniu prawa do pobierania tego zasiłku. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia w decyzji Uczelnianej Odwoławczej Komisji Stypendialnej prawa materialnego tj. § 9 ust. 3 Regulaminu ustalania przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów oraz art. 3 pkt 2 i art. 5 ust 4 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255 ze zm.), organ wskazał, że zarzut jest niezasadny gdyż Uczelniana Komisja Stypendialna Wyższej Szkoły [...] w W. przyznaje stypendia na podstawie Regulaminu ustalania, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów (Załącznik do zarządzenia Nr 15/05 Rektora WSHiP z dnia 15.09.2005 r. ze zm.), który został wydany na podstawie delegacji ustawowej- ustawy z dnia 12.09.1990 o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65 poz. 385 ze zm.). Regulamin ten w § 15 ust 1 stanowi, że dochód którego przekroczenie uniemożliwi przyznanie stypendium jest dochodem uzyskanym w poprzednim roku kalendarzowym. Przepis powyższy zobowiązuje osobę ubiegającą się o przyznanie stypendium między innymi do podania informacji o uzyskanych w poprzednim roku kalendarzowym łącznych dochodach wszystkich osób pozostających na utrzymaniu, o uzyskanym w poprzednim roku kalendarzowym przeciętnym miesięcznym dochodzie rodziny oraz o miesięcznej wysokości dochodu na osobę w rodzinie studenta w poprzednim roku kalendarzowym. Ponadto dochód ustala się na zasadach określonych w ustawie z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228 poz. 2255 ze zm.) zgodnie z treścią art. 179 ust. 5 ustawy z dnia 12.09.1990 o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65 poz. 385 ze zm.). § 9 ust. 2 Regulaminu ustalania, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów przewiduje, że miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie nie może być wyższa niż 572 zł, zaś w razie przekroczenia tej kwoty Regulamin zakazuje przyznania stypendium. Organ odwoławczy podniósł, że § 15 ust. 7 Regulaminu ustalania, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów dopuszcza możliwość przyznania stypendium w sytuacji, gdy uzyskany w poprzednim roku kalendarzowym dochód na osobę w rodzinie studenta, przekraczający wysokość dochodu uprawniającą do ubiegania się o stypendium socjalne, stypendium na wyżywienie i stypendium mieszkaniowe, w roku kalendarzowym, w którym przyznawane jest stypendium drastycznie się obniżył. Jednakże zdaniem organu w niniejszej sprawie nastąpiło pomniejszenie dochodu w 2006 r. Okoliczność ta jednak nie ma wpływu na dochód uzyskany w 2005 r., który wyniósł w rodzinie skarżącej 624, 73 zł na osobę. Ponadto zdaniem organu nie zachodzi przesłanka o jakiej mowa w art. 15 ust. 7 Regulaminu, gdyż obniżenie dochodu w rodzinie skarżącej w 2006 r. nie ma charakteru drastycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego akt administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Stosowanie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), zwaną dalej: "ppsa", sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga jest na tyle zasadna, że skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z unormowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organ administracji publicznej winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Natomiast przepis art. 77 § 1 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ administracji dokonuje oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy istotna okoliczność dla rozstrzygnięcia sprawy, została udowodniona - art. 80 pka. Ponadto zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ II instancji winien od początku przeprowadzić postępowanie, ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, jak również odnieść się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. W odwołaniu skarżąca nie kwestionowała, że w 2005 r. dochody w jej rodzinie wynosiły 624,73 zł miesięcznie na osobę, a więc przekraczały kwotę 572 zł uprawniającą do otrzymania stypendium, jednakże podniosła kwestię utraty dochodu. Do wniosku o przyznanie stypendium załączyła między innymi decyzję z [...] lutego 2006 r. o uznaniu jej matki za osobę bezrobotną z dniem 6 lutego 2006 r. i przyznanie matce prawa do zasiłku. Do tych kwestii organ odwoławczy się nie odniósł. W części wstępnej decyzji organ powołał kilka przepisów, w tym § 9, 13-15 Regulaminu ustalania, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów (Załącznik do zarządzenia nr 15/05 Rektora WSHiP z dnia 15 września 2005 r.), zwanego dalej "Regulaminem". Natomiast w uzasadnieniu decyzji organ ograniczył się do zacytowania treści przepisów art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.) oraz § 15 ust. 7 Regulaminu. Organ dodał przy tym, że utrata dochodu musi być rażąca. Jednakże poza przytoczeniem przepisów nie stwierdził czy i które z nich mają zastosowanie w sprawie z wniosku skarżącej. Z uzasadnienia decyzji ostatecznej nie wynika, czym kierował się organ odwoławczy i na jakich przesłankach oparł swoje rozstrzygnięcie. Ta sama wada dotyczy także decyzji organu I instancji. Nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżącej w przedmiotowej sprawie z 29 września 2006 r. (data wpływu do organu I instancji 12 października 2006 r.) złożony był na formularzu w którym wypełnione zostały rubryki dotyczące dochodu na osobę w rodzinie w 2005 r. oraz rubryka o dochodzie utraconym w której skarżąca dokonała obliczenia łącznego dochodu w jej rodzinie w bieżącym roku tj. w 2006 (od stycznia do września), wpisując kwotę 8895, 40 zł, a także wyliczyła średni miesięczny dochód w jej rodzinie w bieżącym roku w kwocie 494,19 zł (pkt III 3 wniosku o przyznanie stypendium). Jak wynika z potwierdzenia przyjęcia wniosku oraz akt administracyjnych skarżąca złożyła dokumenty poświadczające także wysokość zarobków matki przed utratą pracy i w 2006 r. Zauważyć należy, że decyzja organu I instancji powołała w podstawie prawnej m.in. przepis §15 Regulaminu. Jednakże z uzasadnienia tej decyzji nie wynika, czy stan faktyczny sprawy wyczerpuje dyspozycję tego przepisu. Organ dokonał oceny zasadności żądania skarżącej jedynie z powołaniem się na przepis § 9 ust 2 Regulaminu, nie odnosząc się do unormowania z §15 ust. 7 zdanie pierwsze. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przepis § 15 ust. 7 Regulaminu normuje dwie sytuacje. Pierwsza - gdy uzyskany w poprzednim roku kalendarzowym dochód na osobę w rodzinie studenta, przekraczający wysokość dochodu uprawniającą do ubiegania się o stypendium socjalne i stypendium na wyżywienie, w roku kalendarzowym, w którym przyznawane jest stypendium drastycznie się obniżył; chodzi więc o stan istniejący w dacie składania wniosku (w tym wypadku przed 20 października 2006 r.) Druga - gdy rażące obniżenie dochodu nastąpiło po złożeniu wniosku. Zatem skoro skarżąca wniosła o przyznanie stypendiów w związku obniżeniem dochodów w jej rodzinie w okresie od stycznia do września 2006 r. (pkt III 3 wniosku), to należało rozważyć możliwość zastosowania przepisu §15 ust. 7 zdanie pierwsze Regulaminu. Ta kwestia stanowiła istotę sprawy. Z tej przyczyny konieczne więc było porównanie dochodu na osobę w rodzinie w 2006 r. z dochodami z 2005 r. oraz wyprowadzenie konsekwencji prawnych z tej czynności. Jeżeli organ nie dokonał wyjaśnienia powyższej okoliczności o doniosłości prawnej, to sąd z urzędu nie może go wyręczać w tym zakresie. Sprawa ta związana jest bowiem z działalnością Komisji Stypendialnych i nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Zadanie sądu administracyjnego polega na dokonaniu oceny (kontroli) tej działalności. Bez znaczenia jest fakt, że rozważania w zakresie przesłanek zastosowania przepisu §15 ust. 7 Regulaminu znalazły się w odpowiedzi na skargę, gdyż zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa, winny być one wyjaśnione w decyzji. Powyżej wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Mając to na uwadze Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ rozpozna wniosek skarżącej i dokona oceny zasadności żądania na podstawie przepisu § 15 ust 7 zdanie pierwsze Regulaminu.