I SA/Wa 730/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w skąłdzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2006 r. sprawy ze skarg Województwa [...] oraz Instytucji Filmowej "[...]" Spółka Akcyjna w W. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podziału Instytucji Filmowej "[...] ". oddala skargę I SA/Wa 730/05 UZASADNIENIE Minister Kultury, decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] odmawiającą dokonania podziału Instytucji Filmowej "[...]" w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. Wojewoda [...] odmówił dokonanie podziału [...] Instytucji Filmowej "[...]" w W., o podział której na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) wystąpił Marszałek Województwa [...]. Rozpatrując sprawę w pierwszej instancji Wojewoda [...] przyjął, że art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie daje podstaw do dokonania podziału instytucji filmowej. Organ odwoławczy, Przewodniczący Komitetu Kinematografii decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę [...]. Organ drugiej instancji przyjął, że art. 26 ust. 4 ustawy wprowadzającej daje, właściwemu wojewodzie, możliwość wydania decyzji o podziale instytucji przejętej przez jednostkę samorządu terytorialnego uprzednio nie podzielonej lub co do której nie zawarto stosownego porozumienia. O ile na celowość podziału wskazywały względy merytoryczne podział mógłby być dokonany. Organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, czy dokonanie podziału [...] Instytucji Filmowej "[...]" w W. jest merytorycznie uzasadnione z gospodarczego i społecznego punktu widzenia. W szczególności powinno być wyjaśnione, czy podział może być dokonany, a wyodrębnienie organizacyjne i funkcjonalne nowych instytucji nastąpi bez szkody dla merytorycznych i ekonomicznych warunków działalności. Wyjaśnić należy również, czy podział nie stworzy zagrożenia upadłością niektórych jednostek nowo powstałych w sytuacji pozostawienia w jednym województwie kin słabszych, które dotychczas były wspomagane finansowo ze środków zarabianych przez kina rentowne. Wojewoda [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...], odmówił dokonania podziału [...] Instytucji Filmowej "[...]" w W. Organ stwierdził w uzasadnieniu, że przepis art. 147 ustawy kompetencyjnej nie uzależnia przejęcia instytucji i jednostki organizacyjnej od obszaru jej działania, uznać zatem należy, że wobec instytucji i jednostek organizacyjnych określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 listopada 1998 r. (Dz. U. Nr 147, poz. 865 ze zm.) nie ma zastosowania art. 26 ustawy wprowadzającej. Ponadto organ, po przeanalizowaniu merytorycznym oraz zbadaniu wyników ekonomicznych kin leżących w województwach: [...],[...] i [...], stwierdził, że bez wspomagania ze wspólnych środków finansowych [...] IF "[...]" w W. nie zostanie utrzymana istniejąca baza kin w tych województwach, co spowoduje w krótkim czasie ich likwidację, a także, że po podziale brak byłoby możliwości wykonywania statutowej roli kin w zakresie upowszechniania kultury. Przewodniczący Komitetu Kinematografii decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę [...]. Podejmując decyzję organ drugiej instancji podniósł, że zgodnie ze swoim stanowiskiem zawartym w decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r. art. 26 ust. 4 ustawy wprowadzającej ma zastosowanie do instytucji przekazanych samorządom na podstawie art. 147 ustawy kompetencyjnej. Przepis ten dotyczy "przejęcia przez jednostki samorządu terytorialnego instytucji i jednostek organizacyjnych określonych w ustawie kompetencyjnej oraz niniejszej ustawie". W art. 26a ust. 4 ustawy wprowadzającej znajduje się odesłanie do ust. 2, a w nim do ust. 1 tego artykułu. Zatem zasadne jest twierdzenie, że podział dotyczy instytucji określonych w art. 147 tej ustawy. Organ odwoławczy uznał również, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, mimo zalecenia zawartego w poprzedniej decyzji organu drugiej instancji. Organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ograniczył się jedynie do sformułowania skutków podziału instytucji, nie wskazując podstaw takiej oceny oraz nie przeprowadzając postępowania dowodowego w tym zakresie. Przewodniczący Komitetu Kinematografii, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zalecił wyjaśnienie w szczególności następujących okoliczności, wskazanych też w decyzji z [...] stycznia 2001 r.: czy w drodze podziału mogą być wyodrębnione organizacyjnie i funkcjonalnie, bez szkody dla merytorycznych i ekonomicznych wyników [...] "[...]" nowe instytucje filmowe, czy podział instytucji może wpłynąć negatywnie na działalność w zakresie upowszechniania kultury, czy podział instytucji wzdłuż granic nowych województw nie spowoduje, że w jednym województwie pozostaną kina mające dużą frekwencję, zaś w innym kina słabsze, oraz czy taki podział nie stworzy zagrożenia upadłością niektórych jednostek powstałych w wyniku podziału. Po wyjaśnieniu tych okoliczności organ winien dokonać oceny, czy podział instytucji będzie działaniem korzystnym z gospodarczego i społecznego punktu widzenia. Skargę na decyzję Przewodniczącego Komitetu wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Marszałek Województwa [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej błędne zastosowanie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2003 r., sygn. akt I SA 3335/01, oddalił skargę Marszałka Województwa [...] uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy oraz po przeprowadzeniu w dniu [...] marca 2004 r. rozprawy administracyjnej dotyczącej podziału [...] Instytucji Filmowej "[...]" w W. - Wojewoda [...], decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. odmówił dokonania podziału [...] Instytucji Filmowej "[...] " w W. Organ drugiej instancji uchylając w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, czy dokonanie podziału IF "[...]" w W. jest merytorycznie uzasadnione z gospodarczego i społecznego punktu widzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że powinny być wyjaśnione poniższe okoliczności mające znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy: * czy w drodze podziału mogą być wyodrębnione organizacyjnie i funkcjonalnie, bez szkody dla merytorycznych i ekonomicznych wyników IF "[...]" nowe instytucje filmowe w granicach województw, * czy podział IF "[...]" nie wpłynie negatywnie na działalność w zakresie upowszechniania kultury, * czy podział instytucji w granicach województw nie stworzy zagrożenia upadłością jednostek powstałych w jego wyniku. Zalecenia organu odwoławczego wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę, w ramach postępowania wyjaśniającego, zwrócił się do wszystkich stron postępowania o zajęcie stanowiska w kwestiach wskazanych w decyzji kasacyjnej organu drugiej instancji. Jako, że Marszałkowie Województw: [...],[...] i [...] podtrzymali swoje stanowisko odnośnie zasadności podziału, a Marszałek Województwa [...] oraz Instytucja Filmowa "[...]" swój wniosek o utrzymaniu Instytucji w stanie niezmienionym - organ zarządził przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i jednocześnie wezwał strony do złożenia dokumentów i innych dowodów mających na celu wyjaśnienie sprawy, w szczególności o ustosunkowanie się do stanowiska [...] "[...]" zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2004 r. Wymienione pismo przedstawia ogólne wyniki finansowe nieruchomości zlokalizowanych poza województwem [...] za lata 2000-2003. W konkluzji pisma znalazło się stwierdzenie "reasumując powyższe, należy stwierdzić jednoznacznie, że [...] nieruchomości zlokalizowanych na terenie województwa [...] w ostatnich latach są finansowym zapleczem pozostałych [...] zlokalizowanych w województwach: [...],[...] i [...]", co przy braku informacji o sytuacji kin [...] nie daje podstaw takiego stwierdzenia. Niezgodność danych podanych w tym piśmie kwestionuje Marszałek Województwa [...], na dowód czego przedstawił informacje uzyskane od [...] Sp. z o.o.- dzierżawcy kin położonych w województwie [...]. Przeprowadzona w dniu [...] marca 2004 r. rozprawa administracyjna nie przyniosła pozytywnych efektów, bowiem każda ze stron postępowania pozostała przy swoim stanowisku, a reasumując rozprawę w notatce urzędowej M. S. - przeprowadzająca rozprawę - stwierdziła, że "na podstawie zebranego w sprawie materiału nie można ocenić ekonomicznych przesłanek przemawiających za jakąkolwiek decyzją. IF "[...]" nie przedstawił bowiem szczegółowych zestawień pozwalających na taką ocenę. W piśmie z dnia [...] marca 2004 r. złożył natomiast wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, który wypowiedziałby się o prawdziwości przedstawionych danych". Organ pierwszej instancji w pismach z dnia [...] października 2004 r., skierowanych do Marszałków Województw: [...],[...],[...] i [...] oraz dyrektora [...] "[...]" informował, że z uwagi na fakt, że element ekonomiczny podziału, jako podstawowy dla funkcjonowania Instytucji Filmowej "[...]" oraz wyodrębnionych ewentualnie samodzielnych jednostek nie został w pełni wyjaśniony, a także w związku z zarzutami pełnomocników Marszałka Województwa [...], iż dane finansowe przedstawione przez Instytucję [...] IF "[...]" nie odzwierciedlają faktycznego stanu ekonomicznego Instytucji zlecił opracowanie opinii dotyczącej ekonomicznych przesłanek podziału [...] Instytucji Filmowej "[...]". Jednocześnie poinformował, że po opracowaniu opinii, zostanie ona przedstawiona wszystkim stronom postępowania. Jednakże w dniu [...] grudnia 2004 r. pomimo nie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pominięcia dowodu z opinii biegłego oraz wskazanych wyżej sprzeczności w materiale dowodowym oraz z pominięciem przedstawienia stronom wyniku postępowania dowodowego wydał decyzję administracyjną odmawiającą podziału Instytucji Filmowej "[...]" w W. Jak wynika z przekazanego materiału dokumentacyjnego sprawy, Wojewoda [...] rozpatrując sprawę ponownie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego czy dokonanie podziału [...] Instytucji Filmowej "[...]" w W. jest merytorycznie uzasadnione z gospodarczego i społecznego punktu widzenia w zakresie zaleconym przez organ odwoławczy. Organ pierwszej instancji ponownie ograniczył się jedynie do sformułowania skutków podziału instytucji nie wskazując podstaw takiej oceny oraz nie przeprowadzając postępowania dowodowego w tym zakresie, bowiem jak stwierdzono w notatce urzędowej z [...] kwietnia 2004r. " IF "[...]" na wezwanie przedstawił jedynie ogólne bilanse i zestawienia. Odmówiono przedstawienia szczegółowych zestawień, z których wynikałyby koszty i dochody z podziałem na poszczególne województwa". Działaniem takim naruszył art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ pierwszej instancji ograniczył postępowanie przygotowawcze wynikające z ustawy o kinematografii do zasięgnięcia opinii Rady Pracowniczej [...] "[...]", natomiast nie zbadał i nie ocenił potrzeb i uwarunkowań ewentualnego podziału, przez co nie spełnił wymogu określonego w art. 26 ust. 2-4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o kinematografii. Przy ponownym opatrzeniu sprawy organ odwoławczy zalecił wyjaśnić wszystkie okoliczności wskazane w decyzjach kasacyjnych Przewodniczącego Komitetu Kinematografii z dnia [...] stycznia 2001 r. i [...] listopada 2001 r., tj: - czy w drodze podziału mogą być wyodrębnione organizacyjnie i funkcjonalnie (bez szkody dla merytorycznych i ekonomicznych wyników IF "[...]") nowe instytucje filmowe w granicach województw, - czy podział IF "[...]" nie wpłynie negatywnie na działalność w zakresie upowszechniania kultury, - czy podział instytucji w granicach województw nie stworzy zagrożenia upadłością jednostek powstałych w jego wyniku. Decyzja w sprawie winna być podjęta z uwzględnieniem społecznych i gospodarczych uwarunkowań podziału, opartych na pełnej analizie ekonomicznej ewentualnych przesłanek podziału. Skargi na decyzję Ministra Kultury wniosło Województwo [...] oraz Instytucja Filmowa "[...]" w W. Województwo [...] zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i 80 kpa przez ich nieprawidłowe zastosowanie w wyniku czego organ ten błędnie przyjął, że Wojewoda [...] naruszył, przy wydawaniu decyzji w pierwszej instancji, art. 7, 10, 77 § 1 i 80 kpa oraz nie ustalił stanu faktycznego sprawy stosownie do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2003 r. Skarżący zarzucił również, że organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, że art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie jest przepisem obligatoryjnym, lecz jedynie fakultatywnym o charakterze kompetencyjnym, a nie normą prawa materialnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Instytucja Filmowa "[...] " w W. zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 7, 10, 77 § 1 i 80 kpa poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że doszło do ich naruszenia przez organ pierwszej instancji, - pominięcie okoliczności, że art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną nie ma charakteru obligatoryjnego, a jedynie fakultatywny, nie jest normą materialną, lecz przepisem o charakterze kompetencyjnym. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargi Minister Kultury wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi są bezzasadne. W sprawie podziału Instytucji Filmowej "[...]" w W. wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 maja 2003 r., sygn. akt I SA 3335/01. Wyrok ten został wydany po rozpatrzeniu skargi Województwa [...] na decyzję Przewodniczącego Komitetu Kinematografii z dnia [...] listopada 2001 r., którą to decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r. odmawiającą dokonania podziału Instytucji Filmowej "[...]". Sąd oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że Przewodniczący Komitetu Kinematografii w decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r. wskazał jakie okoliczności organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a organ ten zaleceń tych nie wykonał i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie zaleconym przez organ odwoławczy. Sąd stwierdził, że w aktach organu znajdują się jedynie materiały przekazane przez "[...]" dotyczące jej stanu i wyników ekonomicznych oraz stanowisko Marszałka Województwa [...]. Tak przeprowadzone postępowanie, w ocenie Sądu, narusza art. 7, 10, 77 § 1 i art. 80 kpa. Sąd ten wskazał także w uzasadnieniu wyroku, że przy podejmowaniu decyzji dotyczącej podziału wymienionej Instytucji Filmowej należy przeprowadzić odpowiednie postępowanie wyjaśniające w celu zbadania i oceny potrzeb i warunków podziału. Przy czym Sąd stwierdził, że regulacja zawarta w art. 26 ust. 4 ustawy z dnia [...] października 1998 r. nie może być rozumiana w ten sposób, że w każdym przypadku kiedy podział nie został dokonany przez organ założycielski i nie zostało zawarte porozumienie, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 tego artykułu następuje obligatoryjnie podział instytucji podlegającej przejęciu w drodze decyzji właściwego wojewody. W art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) przyjęte zostało uregulowanie, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wobec takiego stanu normatywnego nie ulega wątpliwości, że zarówno organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, są związane oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2003 r. W powołanym wyroku Sąd stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji nie wykonał zaleceń zawartych w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2001 r. i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie zaleconym przez organ odwoławczy, a przeprowadzone postępowanie narusza art. 7, 10, 77 § 1 i art. 80 kpa. W decyzji Ministra Kultury, zaskarżonej w niniejszej sprawie, organ ten uchylając decyzję organu pierwszej instancji uznał, że organ pierwszej instancji, rozpatrując po raz kolejny sprawę, w dalszym ciągu nie wykonał zaleceń wskazanych w obu decyzjach kasacyjnych Przewodniczącego Komitetu Kinematografii z dnia [...] stycznia 2001 r. i z dnia [...] listopada 2001 r. Ze stanowiskiem tym organu odwoławczego należy się zgodzić. W powołanych decyzjach Przewodniczącego Komitetu Kinematografii w sposób precyzyjny organ ten wskazał jakie okoliczności winny być ustalone w toku postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że w dalszym ciągu organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie zaleconym przez organ odwoławczy do czego był obowiązany i co podniósł również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2003 r. Tak więc decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. zapadła z naruszenia art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające (...). Fakultatywność podziału instytucji lub jednostki organizacyjnej przewidzianego w art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie oznacza dowolności organu w podejmowaniu decyzji o podziale bądź też o odmowie podziału. Natomiast decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w istocie do takiej dowolności się sprowadza. Organ pierwszej instancji formułuje stwierdzenie przemawiające za odmową podziału Instytucji Filmowej "[...]" jednakże stwierdzenia te nie znajdują potwierdzenia w materiale dokumentacyjnym sprawy. Prowadzi to do stwierdzenia, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie narusza art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co zasadnie stwierdza organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Ponieważ organ pierwszej instancji, jak to zostało już podniesione w niniejszym uzasadnieniu nie prowadził, w zasadzie w całości, postępowania wyjaśniającego zgodnie z wcześniejszymi zaleceniami organu odwoławczego, to Minister Kultury był uprawniony do uchylenia, zgodnie z art. 138 § 2 kpa, decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Tak więc zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego skargi nie podlegały uwzględnieniu. W toku kolejnego rozpoznawania sprawy podziału Instytucji Filmowej "[...]" organy uwzględnią zmianę statusu prawnego tej Instytucji jaka nastąpiła już po wydaniu przez Ministra Kultury zaskarżonej decyzji. Mianowicie aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2005 r., sporządzonym w Kancelarii Notarialnej w W., ul. [...], repertorium A nr [...], Instytucja Filmowa "[...]" w W. została przekształcona w spółkę akcyjną, której jedynym akcjonariuszem jest Województwo [...] (k. [...]). Do Spółki tej mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. - kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 171, poz. 1397 ze zm.). Należy zauważyć, że w art. 26 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...) jest mowa o podziale instytucji we właściwym trybie. W odniesieniu do Instytucji Filmowej "[...]"SA mają zastosowanie powołane ustawy, które określają tryb podziału spółki akcyjnej. Organy administracji orzekając w niniejszej sprawie będą miały na uwadze treść regulacji prawnych dotyczących podziału spółki akcyjnej, zawartych w powołanych ustawach. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.