I SA/Wa 730/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania M. A. od decyzji Prezydenta [...] z dnia[...] lutego 2017 r. nr [...] odmawiającej przyznania mu specjalnego zasiłku celowego na wymianę drzwi balkonowych i okna - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja powyższa wydana została w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] stycznia 2017 r M.A. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z wnioskiem o przyznanie mu pomocy finansowej na wymianę drzwi balkonowych i okna. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] odmówił przyznania M.A. pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego na wymianę drzwi balkonowych i okna. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie zebranej dokumentacji oraz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2017 r. ustalił, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka sam, jest osobą w wieku poprodukcyjnym, zaś źródłem jego utrzymania jest emerytura w wysokości [...] netto. Powołując się na art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) - dalej jako "ustawa", Prezydent wyjaśnił, iż przy rozpatrywaniu wniosku M.A. wzięto pod uwagę dochód osiągnięty przez niego w grudniu 2016 r., który wynosił [...] zł. W związku z powyższym na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie kwalifikuje się on do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego - które zgodnie z tym przepisem przysługują osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego tj. kwoty [...] zł.- gdyż jego dochód przekracza to kryterium. Organ wskazał ponadto, że wniosek M.A. rozpatrywany był również pod kątem przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego specjalnego przewidzianego w art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże w jego przypadku nie stwierdzono wystąpienia okoliczności, o których mowa w tym przepisie, umożliwiających przyznanie mu tego zasiłku. Podniósł również, iż składając wniosek o przyznanie zasiłku celowego na wymianę drzwi balkonowych i okien, M. A. oszacował koszty tej wymiany na kwotę [...] zł. Jednocześnie informował, że zarówno drzwi balkonowe jak i okno są nieszczelne, w mieszkaniu panuje chłód i powinny być one wymienione z powodu jego problemów kardiologicznych i innych schorzeń. Jednakże w ocenie pracowników socjalnych przeprowadzających wywiad środowiskowy, drzwi i okna balkonowe nie wymagają natychmiastowej wymiany, wystarczające jest ich uszczelnienie. Mieszkanie wnioskodawcy o powierzchni [...] m2 nie było wychłodzone, ogrzewanie centralne w wystarczającym stopniu ogrzewało lokal – zatem uznano, iż warunki mieszkaniowe są dobre i nie zagrażają zdrowiu wnioskodawcy. Prezydent [...] podkreślił ponadto, że w związku z tym, iż wnioskodawca wskazywał na swoją trudną sytuację materialną spowodowaną wysokimi wydatkami jakie ponosi z tytułu opłat mieszkaniowych, zakupu leków oraz żywności dietetycznej - pracownik socjalny zaproponował mu skorzystanie z pomocy w formie skierowania do Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014-2020 współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym. W ramach tej pomocy mógł on otrzymać produkty żywnościowe (takie jak makaron, ryż, mleko, ser, szynkę wieprzową i drobiową, pasztet, cukier, olej) oraz skorzystać z bezpłatnych posiłków - jednak odmówił skorzystania z proponowanych form pomocy. Organ wskazał także, że przyznając pomoc finansową zobowiązany jest uwzględnić potrzeby wszystkich mieszkańców [...] znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i dzielić posiadane środki. W pierwszej kolejności muszą zostać wsparte osoby i rodziny, które nie mają żadnych dochodów. Rocznie z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego i celowego specjalnego korzysta około [...] osób. Na realizację tego zadania w 2017 r. OPS dysponuje budżetem w wysokości średnio [...]zł. Z pomocy w formie zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego w 4 kwartale 2016 r. skorzystały [...] osoby, średnia wartość świadczenia wyniosła [...]zł. Nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem M. A. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu powołało się na art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) wskazując, że organ pomocy społecznej sporządził wywiad środowiskowy, w toku którego ustalono, iż skarżący nie spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pieniężnego w ramach pomocy społecznej - gdyż jego dochód przekracza kryterium dochodowe określone ustawą o pomocy społecznej w wysokości [...] zł. Następnie powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 669/13 wskazując, że przy braku podstaw na przyznanie świadczenia w formie zasiłku celowego w trybie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, należy również ocenić, czy okoliczności sprawy uzasadniają przyznanie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy. W dalszej części uzasadnienia Kolegium uznało, iż organ pierwszej instancji odmawiając przyznania świadczenia wziął również pod uwagę możliwości świadczeniowe Ośrodka (w IV kwartale 2016 r. z pomocy skorzystały [...] osoby, a średnia wysokość świadczenia wyniosła [...]zł., w 2017 roku Ośrodek dysponuje średnio miesięcznie kwotą [...]zł.). Ponadto skarżący otrzymał pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup leków w kwocie [...] zł (decyzja z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]) oraz dofinansowanie na zakup żywności w kwocie [...] zł (decyzja z [...] lutego 2017 r. nr [...]). W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, iż nie istnieje możliwość przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego specjalnego na wymianę drzwi balkonowych i okna – zaś decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Tym bardziej, że w miesiącu, w którym M. A. ubiegał się o wypłacenie powyższego świadczenia, otrzymał on również inną pomoc finansową. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu M. A. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję SKO - wskazując, że jego sytuacja finansowa jest bardzo trudna i nie jest on w stanie we własnym zakresie wymienić drzwi i okien w mieszkaniu, co jest niezbędne celem prawidłowego funkcjonowania niezagrażającego jest egzystencji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 369 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. odmawiającą przyznania M.A. specjalnego zasiłku celowego na wymianę drzwi balkonowych i okna. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 tej ustawy z pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem podstawową zasadą przyznawania świadczeń z pomocy społecznej jest zasada niezbędności, przez którą należy rozumieć dążenie do zaspokojenia potrzeb osób i rodzin na poziomie elementarnym. Przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W myśl art. 39 tej ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Podmiot ubiegający się o przyznanie zasiłku celowego musi spełniać wymogi kryterium dochodowego przewidzianego w art. 8 ust. 1 ustawy, które obecnie wynosi [...] zł. Jak wynika z akt sprawy, w tym przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu [...] lutego 2017 r. wywiadu środowiskowego, skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie spełnia warunku ww. kryterium dochodowego. Jego miesięczny dochód stanowi emerytura wypłacana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w wysokości [...]zł. Słusznie zatem organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie uznały, że skarżący nie jest uprawniony do otrzymania zasiłku celowego z pomocy społecznej. Następnie, z uwagi na brak możliwości przyznania skarżącemu przyznania zasiłku celowego, organ rozważył możliwość udzielenia mu pomocy na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej - który stanowi wyjątek od zasad przyznawania pomocy określonych w art. 8 ustawy. Zgodnie z nim, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Użyty przez ustawodawcę zwrot "szczególne uzasadniony przypadek" jest pojęciem nieostrym, którego stosowanie ma charakter ocenny i stanowi o uznaniu administracyjnym organów orzekających na jego podstawie. Przepis ten traktuje zatem o zdarzeniach występujących zupełnie okazjonalnie, wymagających wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń oraz wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania. Wykładnia językowa tej regulacji oraz ratio legis specjalnego zasiłku celowego wskazują, że ma on charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa w której się znalazł (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 965/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko podzielane jest nie tylko w orzecznictwie, ale i w literaturze. Skoro zatem decyzja podejmowana przez organ administracji, na podstawie wskazanej uprzednio regulacji, zależy od uznania administracyjnego, to w związku z tym organ administracji nie ma obowiązku automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia - zwłaszcza w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Udzielając natomiast świadczeń kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Musi także uwzględnić, iż udzielana pomoc ma służyć przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, w której znalazł się beneficjent tej pomocy. Kontrolując zatem taką decyzję Sąd ustala, czy dopuszczalne było jej wydanie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania a także, czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Przy czym uzasadnienie orzeczenia w sposób szczegółowy powinno wykazać, dlaczego w ramach przysługującego organowi prawa uznania - podjął on taką, a nie inną decyzję. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stanął na stanowisku, że organy obu instancji słusznie uznały, iż w niniejszej sprawie nie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Z wspomnianego wcześniej wywiadu środowiskowego wynika, iż drzwi balkonowe i okno, których wymiany domaga się skarżący, nie wymagają takiej wymiany a jedynie uszczelnienia. Ponadto znajdujące się w mieszkaniu skarżącego centralne ogrzewanie w wystarczającym stopniu ogrzewa lokal. Brak jest zatem podstaw do uznania, aby wyrażona przez skarżącego potrzeba spełniała przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, wywołanego na skutek nagłych, nie dających się przewidzieć okoliczności. Ponadto na uwagę zasługuje okoliczność, że wymiana ww. stolarki okiennej została przez skarżącego wyceniona na [...] zł. Kwota ta jest bardzo wysoka i wielokrotnie (prawie czternaście razy) przewyższa przeciętną wysokość ([...]zł.) pomocy przyznawanej przez Ośrodek. Podkreślić też trzeba, iż na realizację swoich zadań Ośrodek Pomocy Społecznej dysponuje budżetem w wysokości średnio [...] zł miesięcznie. Biorąc zaś pod uwagę liczbę jego podopiecznych tj. około [...] osób, średnia wartość świadczenia wynosi około [...] zł. Przyznanie skarżącemu kwoty [...] zł pozbawiłoby zatem możliwości przyznania świadczeń z pomocy społecznej ponad dziesięciu innym potrzebującym. Ponadto zupełnie nierealne jest oczekiwanie przez skarżącego przyznania mu zasiłku w takiej wysokości - skoro pomoc przyznana na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, może w jego przypadku zostać udzielona w wysokości do [...] zł. - czyli do wysokości kryterium dochodowego. Przy czym w lutym 2017 r. otrzymał on pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup leków w kwocie [...] zł oraz na zakup żywności w kwocie [...] zł. W ocenie Sądu skarżący oczekuje przyznania pomocy ze środków publicznych na usługę ponadstandardową, wykraczającą ponadto poza zaspokojenie niezbędnej życiowej potrzeby. Zasadnie zatem organy orzekające w sprawie stwierdziły, że w tym przypadku nie mógł być zastosowany przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, mówiący o możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego, gdyż nie zachodzi "szczególny przypadek", o którym mowa w tym przepisie. Celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy wsparcia finansowego w wysokości przez niego oczekiwanej, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Sytuacja bytowa strony skarżącej musi bowiem podlegać również zestawieniu z możliwościami budżetowymi organu przyznającego przedmiotowy zasiłek. Pamiętać należy, iż nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zrealizowane. Na marginesie wskazać należy, że w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego pracownik organu pomocowego wskazywał skarżącemu na możliwość przyznania mu dodatku mieszkaniowego i energetycznego. Ponadto w lutym 2017r. otrzymał on zasiłki celowe na zakup żywności oraz leków - nie pozostaje zatem bez pomocy Ośrodka. Poza tym z notatki służbowej (k. 3 akt administracyjnych) wynika, że M. A. telefonicznie poinformował pracownika socjalnego, iż nie potrzebuje już pomocy, gdyż właśnie wziął kredyt na kwotę [...] zł. Zaś z pisma "ocena sytuacji osoby, wnioski pracownika socjalnego" z [...] lutego 2017 r. wynika, że skarżący nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, przebywa tam sporadycznie zazwyczaj jedynie po wyjściu ze szpitala, mieszka zaś u brata. Ponadto nie skorzystał z żadnej z zaproponowanej mu formy pomocy twierdząc, iż nie skorzystać ze stołówki oraz darmowej żywności, gdyż nie są to produkty wskazane dla niego przy jego chorobie. Podsumowując Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Prawidłowo też zastosowały przepisy ustawy o pomocy społecznej, zaś wydając zaskarżone decyzje nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Mając powyższe na względzie i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.