I SA/Wa 731/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant Sekretarz sądowy Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Nieruchomość położona w [...], obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę regionalnej drogi [...]. Ww. decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Z dniem [...] sierpnia 2016 r., tj. z dniem ostateczności ww. decyzji, przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Województwa [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz K.F. i I.F. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz powiększył odszkodowanie o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. o kwotę [...] zł, a także zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał niniejszą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz K.F. i I.F. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...], obrębie [...] oraz powiększył ustalone odszkodowanie o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. o kwotę [...] zł, a także zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Prezydent Miasta [...]. Minister Inwestycji i Rozwoju rozpatrując sprawę wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu o ww. ustawę i przywołał treść przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych, właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli K.F. i I.F. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lutego 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A.O. Rzeczoznawca majątkowy wskazała, iż przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położona jest w [...], przy ulicy [...], w otoczeniu terenów użytkowanych rolniczo oraz terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Biegła wskazała, iż przedmiotowe działki posiadają pełny dostęp do sieci uzbrojenia oraz posiadają dostęp do drogi utwardzonej. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy podała, iż przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Biegła wskazała, iż dla działki nr [...] i nr [...] obowiązywał częściowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r., zgodnie z którym cała powierzchnia działki nr [...] przeznaczona była pod zabudowę usługową. Natomiast część działki nr [...], tj., około 95% ([...] m2) położona była w terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny komunikacji drogowej - tereny dróg publicznych dróg klasy "główna ruchu przyśpieszonego". Z kolei pozostała część działki nr [...], tj. około 5% ([...] m2) objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., zgodnie z którym przeznaczona była pod zabudowę usługową. Wycena przedmiotowej nieruchomości została przeprowadzona przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Biegła wyceniła część nieruchomości o przeznaczeniu usługowym przy zastosowaniu § 36 ust. 1 rozporządzenia bowiem w tej części cel wywłaszczenia nie zwiększa wartości nieruchomości, natomiast część nieruchomości o przeznaczeniu drogowym biegła wyceniła przy zastosowaniu § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, w tym wypadku cel wywłaszczenia jest zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości. Analizując rynek nieruchomości drogowych biegła przeanalizowała transakcje kupna sprzedaży nieruchomości z terenu miasta [...],[...] oraz powiatów: [...] i [...] przeznaczonych pod komunikację w okresie od stycznia 2016 r. do listopada 2018 r. Na powyższym obszarze biegła odnotowała kilkanaście transakcji nieruchomościami o charakterze drogowym w przedziale cenowym od 30,00 zł/m2 do 84,82 zł/m. Biegła wskazała, iż na ceny nieruchomości drogowych wpływ miały następujące cechy rynkowe tj. położenie (waga 35%), uzbrojenie (waga 25%), stan i sposób zagospodarowania (waga 15%), dostępność komunikacyjna (waga 15%), otoczenie i sąsiedztwo (waga 10%). Wartość rynkową prawa własności gruntu o przeznaczeniu pod drogę tj. 95% (26 m2) działki nr [...] biegła obliczyła na kwotę [...] zł. Następnie analizując nieruchomości przeznaczone pod usługi z terenu miasta [...] oraz powiatu [...], z okresu od stycznia 2016 r. do stycznia 2018 r., biegła wskazała, że ceny transakcje tych nieruchomości kształtują się na poziomie od 88,89 zł/m2 do 186,67 zł/m2. Na ceny nieruchomości usługowych wpływ miały następujące cechy rynkowe tj. lokalizacja i otoczenie nieruchomości (waga 30%), warunki dojazdu (waga 10%), wielkość działki (waga 20%), konfiguracja działki (waga 20%), dostępne uzbrojenie (waga 20%). Wartość rynkową prawa własności gruntu o przeznaczeniu pod usługi, tj. 5% powierzchni działki nr [...] oraz całość działki nr [...] biegła obliczyła na kwotę [...] zł. Łącznie wartość wycenianej nieruchomości wyniosła [...] zł. W ocenie organu odwoławczego w decyzji Wojewody prawidłowo powiększono należne stronom odszkodowanie o kwotę 5% wartości nieruchomości, tj. [...] zł. Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2018 r., Minister wskazał, iż zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia oraz jest zgodny z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Nie budzi więc żadnych zastrzeżeń pod względem formalnoprawnym. Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony skarżącej, dotyczącego braku wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od sporządzenia ponownej wyceny Minister wskazał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Minister zauważył, że zgodnie z art. 176 ugn rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Natomiast treść art. 24 § 1 pkt 4-5 k.p.a. wprost stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym oraz w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z kolei zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. W ocenie organu odwoławczego, sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania nowego operatu szacunkowego, uwzględniającego zastrzeżenia stron co do kwestii uzbrojenia działek w żadnej mierze nie może być kwalifikowany jako przesłanka jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości na mocy wskazanych przez skarżącego przepisów. Natomiast błędne jest stanowisko strony skarżącej jakoby uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nastąpiło z powodu błędów popełnionych w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2018 r. Podstawą uchylenia ww. decyzji była m.in. okoliczność sporządzenia na etapie postępowania odwoławczego nowego operatu szacunkowego, która de facto stanowiło opracowanie sporządzone w trybie art. 153 ust. 3 i 4 ugn oraz związana z tym konieczność zapewnienia stronom prawa do jego oceny, o czym wprost stanowi art 15 k.p.a. Natomiast w decyzji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał na błędy oraz nieprawidłowości popełnione w operatach szacunkowych sporządzonych przez innego rzeczoznawcę majątkowego E.W., w związku z czym nie mogły one stanowić wiarygodnego dowodu o wartości przedmiotowej nieruchomości. Wprawdzie strona skarżąca w odwołaniu powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r, sygn. akt I OSK 1382/12, w którym Sąd uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z tego powodu, że tenże Sąd nie wyłączył rzeczoznawcy majątkowego od ponownego udziału w szacowaniu nieruchomości w sytuacji, kiedy błędy operatu szacunkowego były przyczyną wydania decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji, nie mniej jednak zaprezentowane tam stanowisko wiążące jest tylko w tamtej sprawie, a ponadto stanowi pogląd odosobniony, nie utrwalony w orzecznictwie sądowym i nieracjonalny. Stanowisko przeciwne wyraził m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/GI 75/17. Następnie pogląd ten zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1815/17 wskazał "że sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania kolejnego operatu szacunkowego, w związku z zakwestionowaniem przez organ pewnych jego aspektów, nieścisłości bądź przyjętych przez rzeczoznawcę założeń lub ustaleń nie może być kwalifikowany jako przesłanka jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. Wykładnia art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 K.p.a. nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, iż w każdym przypadku, gdy w toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w której organ odwoławczy, dokonując oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, stwierdzi jego nieścisłości, niedostateczność uzasadnienia, które może uzupełnić autor operatu szacunkowego w toku ponownego postępowania, rzeczoznawca majątkowy podlega obligatoryjnemu wyłączeniu z dalszego udziału w szacowaniu nieruchomości w tym samym postępowaniu, tj. nie może już sporządzić uzupełnionego (nowego) operatu szacunkowego określającego wartość szacowanej nieruchomości. Taka wykładnia przepisów prawa w opisanej sytuacji, oparta wyłącznie na przesłankach wyłączenia pracownika organu administracji określonych w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., jest zatem błędna. Nie uwzględnia ona bowiem istoty i zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji - jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.)." Minister stwierdził, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak jest podstaw do uznania, że zaistniały wymienione w art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 176 ugn przesłanki wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego A.O. od udziału w szacowaniu nieruchomości. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta [...] zarzucając jej naruszenie: - art. 84 § 1 i 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dopuszczenie dowodu z nowego operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego A.O., tego samego biegłego, który wydawał opinię będącą podstawą wcześniejszej uchylonej z powodu wadliwości opinii decyzji, podczas gdy biegły taki winien z mocy prawa ulec wyłączeniu, a opinia jego nie może być podstawą ustaleń; - art. 78 § 1 w zw. z art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niepowołaniu w miejsce wyłączonego biegłego innego biegłego i sporządzenie nowej opinii; - art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dopuszczenie dowodu z nowego operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego A.O. Wskazując na powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.). Ponadto, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. ustawy, zastosowanie znajdują zasady określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się odpowiednimi uprawnieniami, stanowi dowód tego, jaką wartość ma wywłaszczona nieruchomość. W niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą przez Województwo [...] nieruchomość stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lutego 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A.O. Wprawdzie strona skarżąca nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jednak Sąd zobowiązany do dokonania oceny kontrolowanego postępowania w jego całokształcie stwierdza, że dokonana przez organy orzekające ocena tegoż operatu jest prawidłowa i nie budzi zastrzeżeń Sądu. Kwestią jedyną jaka jest podnoszona w skardze, to zarzut dotyczący niewyłączenia biegłej od udziału w niniejszym postępowaniu. Sąd nie podziela zarzutów skargi w tym zakresie, podziela natomiast pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1815/17 powołanym przez organ odwoławczy. W wyroku tym Sąd stwierdził, "że sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania kolejnego operatu szacunkowego, w związku z zakwestionowaniem przez organ pewnych jego aspektów, nieścisłości bądź przyjętych przez rzeczoznawcę założeń lub ustaleń nie może być kwalifikowany jako przesłanka jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. Wykładnia art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 K.p.a. nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, iż w każdym przypadku, gdy w toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w której organ odwoławczy, dokonując oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, stwierdzi jego nieścisłości, niedostateczność uzasadnienia, które może uzupełnić autor operatu szacunkowego w toku ponownego postępowania, rzeczoznawca majątkowy podlega obligatoryjnemu wyłączeniu z dalszego udziału w szacowaniu nieruchomości w tym samym postępowaniu, tj. nie może już sporządzić uzupełnionego (nowego) operatu szacunkowego określającego wartość szacowanej nieruchomości. Taka wykładnia przepisów prawa w opisanej sytuacji, oparta wyłącznie na przesłankach wyłączenia pracownika organu administracji określonych w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., jest zatem błędna. Nie uwzględnia ona bowiem istoty i zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji - jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.)." Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zasadnie Minister uznał, że brak jest podstaw do wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego A.O. Wprawdzie w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. uchylonej decyzją z dnia [...] marca 2018 r. podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A.O., ale błędne jest stanowisko strony skarżącej, że uchylenie poprzedniej decyzji było spowodowane zakwestionowaniem przez organ II instancji prawidłowości sporządzenia operatu. Jak wynika z akt sprawy do poprzedniego operatu zgłoszone zostały przez poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości zastrzeżenia, polegające na nieuwzględnieniu przez rzeczoznawcę w szacowaniu wycenianej nieruchomości jej uzbrojenia. Wówczas rzeczoznawca, uwzględniając zgłoszone zastrzeżenia sporządziła na etapie postępowania nowy operat z dnia [...] lutego 2018 r. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, ale nie dlatego, że operat został sporządzony wadliwie, ale z tej przyczyny, że organ odwoławczy uznał, że dokonując jego oceny naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a., poprzez pozbawienie stron możliwości oceny tego operatu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Jednocześnie organ dokonał oceny innego operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E.W. uznając, że nie może on stanowić wiarygodnego dowodu o wartości przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w powołanym wyżej wyroku, jak również stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie, zarzuty skargi uznać należy za bezzasadne. W ocenie Sądu nie wystąpiła bowiem żadna z okoliczności uzasadniającej wyłączenie od udziału w szacowaniu przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawcy majątkowego A.O. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.