I SA/Wa 732/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi [...] spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz [...] spółki z o.o. w W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie, stanowiącej własność [...] Sp. z o.o. w W., nieruchomości, położonej w gminie N., obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i [...], przeznaczonej pod budowę drogi [...] na odcinku [...] wraz z powiązaniem z drogą [...] nr [...] i z przebudową infrastruktury technicznej – część I – odcinek zlokalizowany poza granicami W. oraz o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Nieruchomość położona w N., obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha została przeznaczona pod budowę drogi [...] na odcinku [...] wraz z powiązaniem z drogą [...] nr [...] i z przebudową infrastruktury technicznej – część I – odcinek zlokalizowany poza granicami W. na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 1 września 2008 r. wniósł do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do wyżej wskazanej nieruchomości i o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajecie przedmiotowego gruntu, a także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] pismem z dnia 12 grudnia 2008 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na skutek bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.), decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. [...] Sp. z o.o. w W., reprezentowana przez [...] P. J., wniosła odwołanie od tej decyzji kwestionując zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że złożenie harmonogramu realizacji prac budowlanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz planowane wystąpienie o wydanie pozwolenia na budowę nie wyczerpują ustawowej przesłanki "uzasadnionego przypadku" określonej w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Nie uzasadnia to także konieczności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie, przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że wymóg wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego został spełniony. We wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wykazano, iż przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna inwestorowi do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wyjaśnił, że głównym zadaniem budowy tego odcinka drogi będzie odciążenie miejscowości R. i J. od [...] na przebiegającej przez obszar zabudowy tych miejscowości [...] oraz poprawa płynności i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Projektowana trasa jest częścią większego zadania inwestycyjnego, jakim jest budowa dróg [...]. Realizacja w/w inwestycji jest niezbędna także dla usprawnienia ruchu drogowego w związku z [...]. Minister uznał za zasadne pozostałe argumenty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zawarte we wniosku o wydanie pozwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, a dotyczące ujęcia przedmiotowej inwestycji od roku 2006 w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie ustalenia Programu rzeczowo-finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 28, poz. 188 ze zm.) oraz wpisania inwestycji zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] marca 2008 r. na listę projektów [...] (MP Nr [...], poz. [...]). Minister podkreślił także szczegółowy charakter ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencja jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji. Organ wskazał także, że proces wywłaszczeniowy jest długotrwały - trudno przewidzieć termin jego zakończenia. Tym samym wobec wymogu wykazania się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości przez inwestora dla uzyskania pozwolenia na budowę, wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest niezbędne. W tej sytuacji organ uznał, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest w pełni uzasadnione. [...] Sp. z o.o. nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i wniosła skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono, iż organy niezasadnie przyjęły, iż zachodzi uzasadniony przypadek określony w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Skarżąca zarzuciła brak przeprowadzenia i zgromadzenia dowodów, które przemawiałyby jednoznacznie na rzecz konieczności zajęcia nieruchomości. Wskazane powyżej uchybienia powodują, zdaniem skarżącej, że decyzje w sprawie zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 104 § 2 k.p.a. Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko Ministra Infrastruktury zostało oparte na niezweryfikowanych argumentach wskazanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Akty normatywne i plany cytowane przez organ są bowiem nieaktualne – wygasły bądź też zostały zastąpione innymi. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Do akt sprawy wpłynęło pismo skarżącej Spółki z dnia 16 grudnia 2009 r., w którym wskazano, że decyzje Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] oraz Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi [...] na odcinku [...] wraz z powiązaniem z drogą [...] nr [...] i z przebudową infrastruktury technicznej – część I – odcinek zlokalizowany poza granicami W. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 396/09. Do pisma Spółka dołączyła pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 5 listopada 2009 r., z którego wynika, że wszelkie postępowania administracyjne prowadzone na mocy uchylonych decyzji stały się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.) wprowadziły szczególny tryb pozyskiwania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Szczególny charakter ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Ustawa ta zamierzona jako regulacja czasowa, wskazuje, że celem jaki założył ustawodawca, było unormowanie w szczególny sposób skutków prawnych w określonej sytuacji gospodarczej. Chodziło o uproszczenie postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabywaniem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. Służyć to ma w istocie przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Należy jednak zwrócić uwagę, iż każda norma wprowadzająca wyjątek od zasad ogólnych musi podlegać ścisłej wykładni. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przepis art. 17 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organy administracji obu instancji) przewidywał możliwość udzielenia przez właściwego wojewodę w drodze decyzji na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zezwolenia w uzasadnionych przypadkach na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Pojęcie "uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane w ustawie co wiąże się z pozostawieniem organowi administracji tzw. luzu decyzyjnego, to jest swobody wyboru rozstrzygnięcia. Taka swoboda nie może oznaczać dowolności, a dokonany wybór powinien być dostatecznie uzasadniony przesłankami zindywidualizowanym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r., OSA 5/01, ONSA 2002, z. 2, poz. 50). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] przyjął, że wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzasadnione jest koniecznością wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Uzyskanie pozwolenia na budowę umożliwi szybkie rozpoczęcie robót budowlanych przy realizacji drogi [...] na odcinku [...] wraz z powiązaniem z drogą [...] nr [...] i z przebudową infrastruktury technicznej – część I – odcinek zlokalizowany poza granicami W. i wykorzystaniu środków finansowych na ten cel. Natomiast organ drugiej instancji wskazał (powtarzając za Generalną Dyrekcją dróg Krajowych i Autostrad uzasadnienie wniosku z dnia 1 września 2008 r.), że realizacja przedmiotowej decyzji spowoduje odciążenie miejscowości R. i J., usprawnienie [...] na [...] przebiegającej przez te miejscowości oraz poprawienie płynności i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Minister uzasadniając udzielenie zezwolenia wskazał także, że inwestycja ta niezbędna jest dla usprawnienia ruchu drogowego w związku z [...] oraz ujęta została od roku 2006 w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie ustalenia Programu rzeczowo-finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 28, poz. 188 ze zm.) oraz wpisana zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] marca 2008 r. na listę projektów [...] (MP Nr [...], poz. [...]). W trakcie prowadzonego postępowania organy obu instancji nie podjęły jednak żadnych prób zweryfikowania stanowiska wnioskodawcy przez zgromadzenie stosownego materiału dowodowego, czym naruszono zasady określone w art. 7 i art. 77 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Należy w tym miejscu wskazać, że okolicznością powszechnie znaną jest to, że budowa czy modernizacja dróg poprawia bezpieczeństwo użytkowników dróg, natomiast potrzeba zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. musi być indywidualnie uzasadniona w odniesieniu do każdej konkretnej nieruchomości. A takiego uzasadnionego przypadku w odniesieniu do konkretnej nieruchomości stanowiącej własność skarżącej Spółka w przedmiotowej sprawie zabrakło, czym naruszono również art. 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo należy jeszcze podkreślić, że akty prawne, na które powołał się Minister Infrastruktury wygasły bądź zostały zastąpione przez inne. Rację ma także strona skarżąca podnosząc, że nie jest trafne powoływanie się na fakt [...]. Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. Nr 173, poz. 1219 ze zm.) nie zawiera bowiem szczególnej regulacji w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.