I SA/Wa 732/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi M. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z [...] marca 2015 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] listopada 1968 r. nr [...] orzekającej o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr hip. [...] działka nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1968 r. nr [...], w części stanowiącej własność gminną. Z uzasadnienia decyzji wynika, że kontrolowane decyzje zostały wydane na podstawie uchwały Nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddawania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w użytkowanie wieczyste (M.P.poz.18). Organ nadzoru stwierdził, że art. 41 ust 8 Konstytucji z 22 lipca 1952 r. przyznał Radzie Ministrów prawo do wydania rozporządzeń i podejmowania uchwał jedynie na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. W ocenie organu nie istnieje takie ustawowe upoważnienie dla uchwały Nr 11 Rady Ministrów z 27 stycznia 1965 r. Na samoistny charakter uchwały będącej podstawą zakwestionowanych decyzji wskazuje także orzecznictwo sądowoadministracyjne, które organ powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponieważ kontrolowane w postepowaniu nieważnościom decyzje zostały oparte na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym to wydane zostały bez podstawy prawnej. Spełniona jest zatem przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co uzasadnia stwierdzenie nieważności kontrolowanych decyzji. W zakresie nieodwracalnych skutków prawnych kontrolowanych decyzji organ nadzoru stwierdził, że podstawą przeniesienia prawa użytkowania wieczystego na osobę trzecią była inna decyzja administracyjna - decyzja o oddaniu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni, zatem nieodwracalny skutek prawny rodzi decyzja przyznająca prawo użytkowania wieczystego wydana dla Spółdzielni. Zatem organ uznał, że kontrolowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W skardze na decyzję samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. M. w W. zarzuciła naruszenie art. art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3, 156 § 1 pkt 2 i 156 § 2 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z 18 marca 2015 r. oraz o zasądzenie kosztów postepowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, zakończonym zaskarżoną w niniejszym postepowaniu decyzją, była decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] listopada 1968 r. oraz utrzymującą ja w mocy decyzja Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1968 r. w części stanowiącej własność gminną. Z treści tych decyzji wprost wynika, że podstawą ich wydania stanowiła uchwała Nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. nr 6, poz. 18). Organ nadzoru uznał, że uchwała ta jako mającą charakter samoistny nie mogła stanowić podstawy prawnej decyzji, wobec tego kontrolowane decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej co stanowi wadę decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji zawierających taką wadę. Powyższe stanowisko organu nadzoru jest zgodne z prawem. Rozważenia wymaga kwestia stosowania uchwały Nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w wieczyste użytkowanie, zwanej dalej uchwałą nr 11. Organ administracji publicznej obowiązany jest stosować przepisy prawa powszechnie obowiązującego w czasie rozstrzygania sprawy. Uchwała nr 11 została wydana w czasie, gdy obowiązywały przypisy art. 10 w zw. z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.) oraz ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.), która określała zasady i tryb oddawania gruntów państwowych w użytkowanie wieczyste. Żaden z przypisów tych aktów rangi ustawowej nie zawierał upoważnienia dla Rady Ministrów do podjęcia uchwały o treści takiej jak uchwała nr 11. Nie ulega więc wątpliwości, że uchwała ta jest samoistnym aktem prawnym wydanym bez upoważnienia ustawowego i nie była wobec tego samodzielnym źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Uchwała ta nie mogła zmieniać stanu prawnego wynikającego z ustaw. Taki charakter uchwały nr 11, tj. jako uchwały samoistnej jest od dawna przesądzony i utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Między innymi ocena uchwały nr 11 jako uchwały samoistnej została zawarta w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 11/98 (publ. ONSA z 1999 r. nr 1, poz.14) i przedstawione w tej uchwale rozważania prawne skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Z tego też względu należy uznać, że kontrolowane decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej i podlegają wyeliminowaniu z obroty prawnego jako zawierające wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co organ nadzoru prawidłowo orzekł. Również jako zgodne z prawem Sąd uznaje rozważania organu nadzoru w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych kontrolowanych decyzji i konkluzję, że decyzje te nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, a zatem nie zachodzi ujemna przesłanka procesowa, określona w art. 156 § 2 k.p.a., uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności tych decyzji. Mając na uwadze dotychczasowe stanowiska prezentowane zarówno przez Sąd Najwyższy jak i Naczelny Sąd Administracyjny – w szczególności w uchwałach: 7 sędziów SN z 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, NSA z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98, z 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, Sąd przyjął, że nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracyjny nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidulanego aktu administracyjnego. Z akt postepowania wynika, że umowa oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste skarżącej spółdzielni sporządzona została w formie aktu notarialnego z [...] lipca 1982 r. rep. [...]. Zawarcie tej umowy poprzedzały decyzje o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste z [...] lutego 1970 r. i nr [...] z [...] marca 1982 r. Należy więc odróżnić skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja w postepowaniu o stwierdzenie nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami. Skutkiem prawnym kontrolowanych w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym decyzji było wydanie decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste Spółdzielni. Skutek ten nie ma charakteru nieodwracalnego, gdyż organ administracyjny na drodze postepowania administracyjnego może cofnąć skutki prawne jakie wywołały te decyzje. Zawarcie umowy o użytkowanie wieczyste jest skutkiem prawnym decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Przy ocenie czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie są brane pod uwagę późniejsze czynności lub zdarzenia prawne, nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania kontrolowanej decyzji. W tym stanie rzeczy stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji jest całkowicie zasadne, a decyzja ta jest zgodna z prawem co czyni bezzasadnymi zarzuty zawarte w skardze. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.