I SA/Wa 732/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz M. Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 25 stycznia 2023 r., nr KR VI R 78/22 Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 795 - dalej jako ustawa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 276 - dalej jako dekret lub dekret warszawski) w zw. z art. 28 kpa oraz w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] października 1998 r. nr [...]. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...] objęta była dawną księgą hipoteczną "[...], rejestru hipotecznego [...]". Według stanu na 25 października 1948 r. na nieruchomości znajdował się budynek parterowy murowany. Przedmiotowa nieruchomość [...] października 1998 r. znajdowała się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] września 1992 r. opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego Nr 15 poz. 184 z 15 października 1992 r. Grunt ten przeznaczony został w miejscowym planie, jako teren inwestycji położony w strefie o funkcjach mieszkaniowo - usługowych (MU - 27). Właścicielami nieruchomości przy ul. [...], według stanu z 14 listopada 1941 r., byli małżonkowie S. i R. S.. Objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę [...] nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z [...] stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej, w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę [...] (Dz. U. R.P. Nr 6, poz. 43) - 25 listopada 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Sześciomiesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie na gruncie prawa własności czasowej upływał 25 maja 1949 r. Komisja wskazała, że umową sprzedaży zawartą [...] grudnia 1947 r. w formie aktu notarialnego Rep. Nr [...], S. i R. małżonkowie S.. całą nieruchomość "[...]", nr hip [...], stanowiącą plac o pow. 182,215 sążeni kwadratowych, co czyni około 829 m2 położoną przy ul. [...] wraz z budynkiem położonym na tej nieruchomości, sprzedali na rzecz W. U. i M. S., w równych pomiędzy nimi częściach niepodzielnie i w związku z zawarciem umowy przenieśli na nabywców własność przedmiotu sprzedaży. Postanowieniem Sądu [...] z [...] kwietnia 1948 r., sygn. KW [...], po rozpoznaniu wniosku o wpis prawa własności złożonego 18 grudnia 1947 r. przez notariusza działającego w imieniu zbywców i nabywców, postanowiono dokonać wpisu przeniesienia prawa własności nieruchomości na rzecz W. U. jako współwłaściciela do połowy i na rzecz M. S. jako współwłaściciela do drugiej połowy oraz postanowiono, by urządzić dla przedmiotowej nieruchomości dalszy tom księgi wieczystej nr [...]. Zawiadomieniem Państwowego Biura Notarialnego z [...] lipca 1990 r. sygn. KW [...], powiadomiono o dokonaniu wpisu w księdze wieczystej nr [...] w dziale III: "treść tej księgi wieczystej co do wpisu w dziale II jest niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym odnośnie gruntu, który z mocy art. 1 dekretu (...) przeszedł na własność Skarbu Państwa. Wpisano z urzędu dnia 4 lipca 1990 r. (...)". Dla obecnej nieruchomości, tj. działki nr [...] (wg stanu na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej działka nr [...]) w księdze wieczystej nr [...] w dziale II widnieje wpis prawa własności na rzecz [...] na podstawie art. 1 dekretu warszawskiego. Wnioskiem z 24 maja 1948 r. M. S. i W. U. wnieśli o przyznanie im za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Do przedmiotowego wniosku załączone zostało świadectwo hipoteczne Sądu [...] w [...] z [...] maja 1948 r., nr [...], w którym zaświadczono, że zgodnie ze stanem wykazu hipotecznego nieruchomości "[...], według stanu na dzień 22 maja 1948 r. stosownie do działów I,II,III i IV nieruchomość ta położona jest przy ul. [...] , a tytuł własności zapisany był na W. U. jako współwłaściciela do jednej połowy oraz M. S. jako współwłaściciela do drugiej połowy, na podstawie wniosku z [...] grudnia 1947 r., nr i umowy sprzedaży z [...] grudnia 1947 r. Komisja wskazując na stosowne postanowienia spadkowe podała, że spadek po M. S., zmarłym [...] sierpnia 1988 r., nabyła córka M. Z. w całości. Spadek po W. U. zmarłym [...] grudnia 1988 r. nabyła żona B. U. w całości. Natomiast spadek po B. U. zmarłej [...] lutego 2001 r. nabyły siostry: E. K. i B. K. po 1/2 części każda z nich. Na podstawie umowy sprzedaży zawartej [...] 2003 r. w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] , B. K. i E. K. sprzedały przysługujące im udziały w spadku po B. U. wynoszące po 1/2 części spadku, na rzecz M. Z., za łączną kwotę [...]zł. Decyzją z [...] października 1998 r., nr [...] Prezydent [...] ,po rozpatrzeniu wniosku z 24 maja 1948 r. złożonego "przez dawnych współwłaścicieli hipotecznych" W. U. i M. S.: w pkt. I. ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 829 m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] położonego w [...] przy ul. [...], na rzecz B. U. w 1/2 części oraz M. Z. w 1/2 części; w II. ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu; w pkt III. określił warunki czynszu symbolicznego; w pkt IV. określił warunki umowy notarialnej. M. Z. złożyła 11 marca 2003 r. wniosek o dokonanie zmiany w pkt I decyzji z [...] października 1998 r. nr [...] . Wskazała, że zaszły zmiany po stronie podmiotowej, bowiem [...] 2003 r. na podstawie umowy sprzedaży nabyła prawa i roszczenia do 1/2 części gruntu położonego przy ul. [...] od B. K. i od E. K., które są prawnymi spadkobierczyniami B. U.. Decyzją z [...] maja 2003 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 155 kpa, Prezydent [...] zmienił poprzez uchylenie pkt I. decyzji własnej z [...] października 1998 r. w ten sposób, że ustanowił na lat 99 użytkowanie wieczyste do gruntu o pow. 829 m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz M. Z., zaś w pkt II decyzji wskazał, że pozostałe postanowienia decyzji pozostają bez zmian. Powyższe decyzje nie zostały zrealizowane, bowiem umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w formie aktu notarialnego nie została zawarta. Pismem z 10 marca 2020 r. Prezydent [...] wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] maja 2003 r., nr [...], podnosząc rażące naruszenie prawa, w sytuacji dokonania zmiany decyzji wobec nie uzyskania zgody wszystkich stron postępowania, tj. spadkobierców B. U.. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pismem z 9 czerwca 2021 r. poinformował, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] maja 2003 r. Komisja decyzją z 25 stycznia 2023 r., nr KR VI R 79/22 stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2003 r. Komisja przedstawiła zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Wskazała, że wniosek dekretowy z 24 maja 1948 r. został złożony przez osoby nieuprawnione, wobec czego przy wydaniu decyzji z [...] października 1998 r. doszło do rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Skutkuje to stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Komisja przytoczyła treść art. 7 ust. 1 dekretu. Wyjaśniła, że w przepisie tym ustawodawca wyróżnił cztery kategorie podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku dekretowego, tj. dotychczasowy właściciel gruntu, następcy prawni będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu. Kategoria osób wskazanych w art. 7 ust. 1 dekretu jest katalogiem zamkniętym i unormowania te muszę być wykładane ściśle, bez możliwości stosowania analogii i innych form wykładni rozszerzającej. W rozpoznawanej sprawie Komisja ustaliła, że "dawnymi właścicielami" przedmiotowej nieruchomości, wg stanu sprzed dnia wejścia w życie dekretu warszawskiego byli R. i S. małżonkowie S.. . Następnie nieruchomość przy ul. [...] z dniem 21 listopada 1945 r. przeszła na własność gminy [...](utrata prawa własności nie dotyczyła budynku usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości - art. 5 dekretu warszawskiego). Komisja podniosła, że Prezydent rozpoznając wniosek dekretowy powinien w pierwszej kolejności dokonać analizy, czy z wnioskiem wystąpiła osoba uprawniona. W ocenie Komisji Prezydent błędnie uznał, że W. U. i M. S. byli uprawnieni do złożenia wniosku dekretowego. Błędnie więc skierował decyzję do spadkobierców tych osób, skoro nie byli oni właścicielami nieruchomości. Komisja powołała orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynika, że przepisy dekretu nie normują skutków prawnych nabycia praw określonych w dekrecie przez osoby, które zawarły umowy cywilnoprawne. Przedmiotem tych umów nie jest bowiem prawo własności gruntu, skoro zgodnie z art. 1 dekretu wszelkie grunty na terenie m.st. Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy z dniem wejścia w życie dekretu. W ocenie Komisji, z faktu zawarcia umowy sprzedaży z [...] 1947 r. nie można wywieść legitymacji M. S. i W. U. do złożenia wniosku dekretowego. Powyższa umowa została zawarta po wejściu w życie dekretu, a zatem jej przedmiotem nie było już prawo własności gruntu. To prowadzi do konkluzji, że Prezydent m.st. Warszawy naruszył prawo, tj. art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i to w sposób rażący, bowiem wyłącznymi osobami uprawnionymi do skutecznego złożenia wniosku dekretowego byli S. i R. małżonkowie S. (lub ich spadkobiercy). To z kolei wyczerpuje przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu. Komisja wskazała, że wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy, m.in., jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie zaktualizowała się przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy. W ocenie organu decyzja Prezydenta z [...] października 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Komisja poczyniła szerokie rozważania co do rozmienia pojęcia strony, jakim posługuje się art. 28 kpa. Podniosła, że przepis ten nie wypowiada się wprost na temat skutków różnego rodzaju zdarzeń o charakterze cywilnoprawnym, w tym skutków umów na możliwość przypisania danemu podmiotowi statutu strony postępowania administracyjnego. W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, wskazując, że w przestrzeni prawa administracyjnego normy prawne mają charakter bezwzględnie wiążący. Stosunki administracyjnoprawne mają natomiast charakter jednostronny ściśle powiązany z władczymi kompetencjami organów administrujących. W konsekwencji nie może być tu mowy o swobodzie podejmowania czynności prawnych na wzór swobody właściwej prawu prywatnemu. Konsekwencją bezwzględnego wiązania norm prawa administracyjnego jest to, że żadna ze stron stosunku administracyjnoprawnego nie może nigdy modyfikować, ani tym bardziej wyłączać normy tego prawa i zachowywać się nawet niesprzecznie z tą normą, ale w sposób ustalony przez samą tę stronę. Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, że z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 k.c., której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W orzecznictwie wskazywano również, że nie można wywieść interesu prawnego ze skutków: umowy o wykonanie robót budowlanych związanych z realizacją decyzji o pozwoleniu na budowę, umowy najmu lokalu mieszkalnego i innego tytułu obligacyjnego do nieruchomości. Zdaniem Komisji wyżej wskazane poglądy nie znalazły odzwierciedlenia przy rozpoznawaniu wniosków dekretowych. W rezultacie pojawił się proceder określany jako "handel roszczeniami". Polegał on na nabywaniu od osób wskazanych w art. 7 ust. 1 dekretu praw do żądania ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, które następnie były realizowane przez Prezydenta w toku, tzw. reprywatyzacji. Komisja powołała wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2034/20, sygn. akt I OSK 2875/20, sygn. akt I OSK 707/20 i sygn. akt I OSK 1717/20, w których wskazano, że przepisy dekretu warszawskiego nie normują skutków prawnych nabycia praw określonych w dekrecie przez osoby, które zawarły takie umowy. Przedmiotem tych umów nie jest bowiem prawo własności gruntu nieruchomości [...], skoro według art. 1 powołanego dekretu, wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy. Skutki prawne umów w sferze podmiotowej dla wydania decyzji na podstawie dekretu warszawskiego o przyznaniu praw określonych w tym dekrecie należy zatem ocenić przez pryzmat przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 28 kpa. Przekładając powyższe do niniejszej sprawy Komisja stwierdziła, że umową z [...] 1947 r. S. i R. małżonkowie S. sprzedali prawa i roszczenia do nieruchomości W. U. i M. S. w równych częściach. Na tej podstawie Prezydent m.st. Warszawy błędnie uznał beneficjentów decyzji: B. U. i M. Z. (spadkobierczynie osób, które nabyły prawo do nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej) za strony postępowania dekretowego, pomimo, że nie posiadały one w tym zakresie interesu prawnego. W rezultacie tego, decyzją z [...] października 1998 r. ustanowiono na ich rzecz użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, co wyczerpuje przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy. Jednocześnie, w ocenie Komisji, w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, gdyż decyzja Prezydenta nie została wykonana. Prawo własności nieruchomości przysługuje m.st. Warszawy i brak jest wpisów dotyczących użytkowania wieczystego. Skargę na decyzję Komisji złożyła M. Z.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 w zw. z art. 5 dekretu, poprzez uznanie, że wniosek dekretowy został złożony przez osoby nieuprawnione oraz że wniosek taki mogli złożyć S. i R. S. lub ich spadkobiercy, tj. osoby którym nie przysługiwało prawo własności budynku usytuowanego na gruncie objętym działaniem dekretu, 2. art. 7 dekretu w zw. z art. 28 kpa i w zw. z art. 30 § 4 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że następcą prawnym w postępowaniu administracyjnym o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu może być jedynie spadkobierca dotychczasowego właściciela nieruchomości, a nie może nim być następca syngularny, gdyż nie posiada interesu prawnego w znaczeniu wynikającym z art. 28 kpa, 3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta z [...] października 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, 4. art. 7 dekretu w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 30 § 4 kpa w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa, 5. art. 28 ka poprzez nieustalenie przez organ wszystkich stron postępowania, 6. art. 29 ust 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 1998 r. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Miasto st. Warszawy pozostawiło skargę do uznania Sądu. Postanowieniem z 21 lutego 2024 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu stowarzyszenie Miłośnicy Krajobrazu - Stowarzyszenie Właścicieli Lokali w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie Komisja uznała, że decyzja z [...] października 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 dekretu w zw. z art. 28 kpa, gdyż wniosek dekretowy złożyły osoby nieuprawnione w rozumieniu tych przepisów. Komisja w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obszernie odniosła się do kwestii zbycia roszczeń dekretowych. Uznała, że z faktu zawarcia umowy z [...] 1947 r. nie można wywieść legitymacji do złożenia wniosku dekretowego przez M. S. i W. U.. W konsekwencji stwierdziła, że wadliwe Prezydent uznał B. U. i M. Z. za strony postępowania dekretowego. Odnośnie do kwalifikacji interesu prawnego nabywców roszczeń dekretowych (w niniejszej sprawie, co istotne, także nabywców budynku) wskazać należy, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie nie budziła ona wątpliwości. Już w latach 50. XX wieku Sąd Najwyższy zaakceptował praktykę obrotu przewidzianymi w dekrecie prawami i roszczeniami, na co zwrócił uwagę w uzasadnieniu uchwały z 1 marca 2003 r. , sygn. III CZP 6/03. Poddano tam analizie charakter uprawnienia przewidzianego w art. 7 dekretu, przywołując w tym kontekście wyrok Sądu Najwyższego z 16 stycznia 1952 r., sygn. C 650/50 i przyjęto, że jest to prawo majątkowe, dziedziczne i zbywalne. Kwestia prawa skutecznego obrotu roszczeniami nie była kwestionowana także przez Trybunał Konstytucyjny, czemu dał on wyraz, m.in. w uzasadnieniu wyroku z 19 lipca 2016 r., sygn. Kp 3/15 wskazując, że: "Nie ulega wątpliwości, że prawo przyznane w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu ma charakter majątkowy. O tym, że ustawodawca nie traktuje tego prawa jako ściśle związanego z osobą "dotychczasowego właściciela", bezpośrednio dotkniętego wywłaszczeniem, świadczy przyznanie uprawnienia jego "następcom prawnym", co znaczy, że prawo to jest zarówno dziedziczne, jak i zbywalne". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1788/02 wskazał, że "prawo do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) było zbywalne. Prawo to, będące roszczeniem majątkowym, mogło być przeniesione na inną osobę, m.in. w drodze jego sprzedaży". Majątkowy charakter oraz zbywalność uprawnień dekretowych usankcjonował również sam ustawodawca, co potwierdza treść art. 111a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023, poz. 344 - dalej jako ugn), przewidując z jednej strony formę szczególną zawieranych w tym przedmiocie umów (ust. 2), a z drugiej przyznając Skarbowi Państwa oraz Miastu st. Warszawie prawo pierwokupu praw i roszczeń określonych w dekrecie w przypadku ich sprzedaży (ust. 1 pkt 1). To, że nabywcy roszczeń dekretowych co do zasady mają interes prawny w sprawie dekretowej i mogą efektywnie ubiegać się o ukształtowanie ich sytuacji prawnej w postępowaniu administracyjnym na podstawie unormowań dekretu, potwierdza także wprowadzona w 2020 r. do ustawy o gospodarce nieruchomościami dodatkowa negatywna przesłanka przyznania niektórym z nich prawa użytkowania wieczystego. Na mocy ustawy z 17 września 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1709), w ugn po art. 214b dodano art. 214c, zgodnie z którym odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby, która nabyła prawo lub roszczenie od kuratora reprezentującego osobę uprawnioną ustanowionego, dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, jeżeli nie było podstaw do jego ustanowienia albo od kuratora spadku lub z naruszeniem przepisów o dziedziczeniu, w tym przepisów dotyczących dziedziczenia spadków wakujących lub nieobjętych. Przepis ten statuuje nabywcę roszczeń, jako posiadającego interes prawny w tego rodzaju sprawie administracyjnej. Także w ustawie o Komisji ustawodawca przyznał Komisji uprawnienie do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej wówczas, "gdy przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości [...]" (art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy). Wychodząc z założenia racjonalnego ustawodawcy, będącego podstawą każdego systemu norm prawnych, nie sposób przyjąć, że wprowadzając powyższe regulacje uczynił to bez dogłębnego rozważenia problematyki przenoszenia roszczeń dekretowych, bądź w sposób przypadkowy, czego efektem miałoby być ustanowienie norm w istocie zbędnych. Powoływane przez Komisję wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wskazano, że przepisy dekretu warszawskiego nie normują skutków prawnych nabycia praw określonych w dekrecie przez osoby, które zawarły umowy zbycia praw i roszczeń wydane były w 2022 r. Jednakże wcześniej nie było rozbieżności w wykładni treści art. 7 dekretu w zw. z art. 28 kpa. Nie można zatem przyjąć, jak uczyniła to Komisja powołując orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2022 r., że w 1998 r. organ rażąco naruszył prawo. Każda ewentualna rozbieżność wykładni danego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie może skutkować przyjęciem, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Należy zauważyć, że Prezydent prowadząc postępowanie reprywatyzacyjne dysponował umową notarialną dotyczącą zbycia roszczeń dekretowych i sprzedaży budynku, której we własnym zakresie zakwestionować nie mógł. Nie miał też skutecznej możliwości wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie nieważności umowy. W niniejszej sprawie, co istotne przedmiotem umowy z [...] 1947 r. był także posadowiony na gruncie budynek, a jak wynika z treści tej umowy nabycie to nastąpiło ze wszystkimi prawami przysługującymi zbywcom. Zgodnie z art. 5 dekretu budynki znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy pozostają własnością dotychczasowego właściciela. Dekret tylko czasowo rozdzielał prawo własności do budynku i do gruntu. Przepisy dekretu nie wyłączały obrotu nieruchomościami budynkowymi oraz prawami związanymi z budynkiem, które to prawa przysługiwały poprzednim właścicielom nieruchomości i mogły przechodzić na inne podmioty, przy czym przejęcie takie mogło następować zarówno pod tytułem szczególnym na podstawie czynności prawnych takich jak, np. zbycie przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości prawa do budynku i praw z nim związanych czy też pod tytułem ogólnym czyli w wyniku spadkobrania czy też zbycia spadku. Prawo do ustanowienia użytkowania wieczystego jest prawem związanym z prawem własności budynków, o których mowa w art. 5 dekretu warszawskiego. Jest to konsekwencja przepisów określających istotę stosunku prawnego wynikającego z ustanowienia użytkowania wieczystego. Wykluczona jest bowiem sytuacja, gdy właścicielem budynku posadowionego na gruncie, będącym przedmiotem użytkowania wieczystego, jest inna osoba niż użytkownik wieczysty gruntu. Wynika to z art. 235 § 2 k.c., który stanowi, że własność budynków jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym gruntu. Potwierdzeniem tej reguły jest art. 31 ugn, który stanowi, że oddanie zabudowanej nieruchomości w użytkowanie wieczyste pociąga za sobą konieczność sprzedaży budynków położonych na tej nieruchomości. Uznanie, że prawo do ustanowienia użytkowania wieczystego, wynikające z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, nie jest związane z własnością budynków doprowadziłoby do sytuacji niedopuszczalnej z punktu widzenia przepisów k.c. i ugn, bowiem nie może zaistnieć sytuacja, gdy kto inny stawałby się użytkownikiem wieczystym gruntu, a kto inny pozostawałby właścicielem budynków znajdujących się na tym gruncie. Wobec tego stanowisko Komisji, że to małżonkowie S. powinni złożyć wniosek dekretowy, w sytuacji gdy wcześniej zbyli już prawo własności budynku jest z powyższych przyczyn niezasadne. Obowiązujące przepisy prawa - w tym przepisy dekretu warszawskiego - należy więc interpretować w sposób wykluczający możliwość powstania powyższej niezgodnej z prawem sytuacji. Tylko właściciel budynku znajdującego się na gruncie, który był objęty działaniem dekretu warszawskiego, może nabyć prawo użytkowania wieczystego na podstawie tego dekretu. Prowadzi to z kolei do wniosku, że prawo do uzyskania użytkowania wieczystego, wynikające z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, stanowi część składową nieruchomości, jaką jest budynek, o którym mowa w art. 5 dekretu. Zgodnie bowiem z art. 50 k.c. za części składowe nieruchomości uważa się także prawa związane z jej własnością. Nie mogą one być zatem odrębnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego (por. art. 47 § 1 w związku z art. 50 k.c.). Rozporządzenie przez właściciela budynkiem, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu zawsze - pociąga za sobą rozporządzenie roszczeniem o ustanowienie użytkowania wieczystego. Wobec tego jedynie właściciele nabytego budynku (jako następcy prawni dotychczasowych właścicieli) mogli skutecznie złożyć wniosek dekretowy. Co istotne, jak wynika z zaświadczenia Sądu [...] z [...] maja 1948 r. tytuł własności co do przedmiotowej nieruchomości zapisany został na W. U. oraz M. S. po połowie. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej kw nr [...] z [...] maja 1988 r. w dziale II tej księgi jako właściciele wpisani zostali W. U. i M. S. po połowie. Dopiero później wpisano ostrzeżenie co do niezgodności wpisu w dziale II księgi wieczystej odnośnie do prawa własności gruntu. Jak wyżej zaznaczono umowa została zawarta w 1947 r., a nabywcy zostali wpisani do księgi wieczystej, w której figurowali jako właściciele przez ponad 40 lat. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można więc przyjąć, że zwarcie powyższej umowy wpisało się w proceder "handlu roszczeniami", którego to przypadki miały miejsce 50 lub więcej lat później. M. Z. i B. U. były stronami postępowania i beneficjentkami decyzji z [...] października 1998 r. ponieważ na mocy spadkobrania nabyły spadek - M. Z. po M. S., a B. U. po W. U., wobec czego były właścicielkami budynku po połowie i spadkobierczyniami roszczeń dekretowych. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn nie sposób podzielić stanowiska Komisji, że decyzja Prezydenta z [...] października 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 28 kpa. W konsekwencji wadliwie Komisja zastosowała art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Dlatego Sąd, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c ppsa oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. .