I SA/Wa 734/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skarg C. S. i J. J. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz C. S. i J. J. kwoty po 200 (dwieście) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lutego 2015 r., nr [...] Minister Obrony Narodowej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2014 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Obrony Narodowej z [...] lipca 1965 r o przejściu na własność Państwa nieruchomości położonych we wsi [...], pow. [...]. Decyzja Ministra Obrony Narodowej podjęta został przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Wydanym w trybie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r.- o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37) orzeczeniem z [...] lipca 1965 r. Minister Obrony Narodowej orzekł o przejściu na własność Państwa szeregu nieruchomości położonych we wsi L., pow. [...] o łącznej pow. [...] ha, wykazanych na stanowiącym integralną część orzeczenia planie pomiarów w skali 1:1500. W uzasadnieniu orzeczenie Minister ów wskazywał, że nieruchomości te pozostają w faktycznym władaniu organów wojskowych, a osoby uprawnione utraciły władanie nimi przed dniem 31 grudnia 1954 r. Pismem z 10 lipca 2014 r. C. S. i J. J. wystąpili o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia jako rażąco naruszającym prawo. Wywodzili mianowicie, że w pojęciu "inne mienie", o którym mowa w art. 17 pkt lit. b ustawy z 1958 r., miesić się może tylko takie mienie, które było objęte przymusowym zarządem państwowym ustanowionym w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. Nr 21, poz. 67 ze zm.). Kwestionowali również przywołane w uzasadnieniu orzeczenia stanowisko organu o utracie faktycznego władania nieruchomościami przez właścicieli przed 31 grudnia 1954 r. Do wniosku dołączono oświadczenie, wedle którego C. S. i J. J. zostali upoważnieni przez wymienione w nim 67 osoby, będące mieszkańcami wsi [...] (wśród których byli także autorzy wniosku) do podjęcia w ich imieniu wszelkich działań mających na celu odzyskanie gruntów utraconych na rzecz Skarbu Państwa w 1958 r. W następstwie rozpoznanie tego wniosku Minister Obrony Narodowej decyzją z [...] grudnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lipca 1965 r. oceniając, że nie jest ono obarczone wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za nieuprawnione uznał on stanowisko inicjatorów postępowania, że art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 r. obejmuje swoim zakresem jedynie mienie objęte uprzednio przymusowym zarządem państwowym ustanowionym w trybie dekretu z 1918 r. W tym kontekście zwracał uwagę, że z brzmienia powyższego przepisu wynika wyraźnie, iż ustawę stosuje się także do mienia nieobjętego przymusowym zarządem państwowym, którego władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do 31 grudnia 1954 r. i pozostającym w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Minister podnosił jednocześnie, iż z nadesłanych przez wnioskodawców dokumentów (o co byli oni wzywani przy piśmie z 23 września 2014 r.) nie wynika aby przedmiotowe nieruchomości przed ww. datą pozostawały we władaniu ich właścicieli. W osnowie tej decyzji organ nadzoru wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w efekcie rozpoznania wniosku "C. S. i J. J. – pełnomocników byłych właścicieli nieruchomości położonych we wsi L.". W jej rozdzielniku natomiast, poza podmiotami publicznoprawnymi, wyżej wymienionych wskazał jako adresatów decyzji. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem C. S. oraz J. S. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] lutego 2015 r. Minister Obrony Narodowej utrzymał swoją poprzednią decyzję w mocy. Podtrzymał sformułowaną w niej ocenę o zgodności kontrolowanego orzeczenia z przepisami prawa stanowiącymi jego materialnoprawną podstawę, wyjaśniając że przejęte nieruchomości użytkowane były nieprzerwanie przez jednostki organizacyjne MON od 1950 r., czemu sami wnioskodawcy nie zaprzeczają. Wskazują oni bowiem jedynie, że grunty te stanowiły strefę ochronna obiektów wojskowych, a właściciele posiadali zgody na korzystanie z nich poza czasem ćwiczeń. W tym stanie rzeczy, w ocenie Ministra wystąpiły przesłanki wskazane w art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 r., prowadzące do przejęcia ich z mocy prawa na zasadach określonych ww. ustawą. W związku zaś z podnoszonym we wniosku argumentem, iż byli właściciele opłacali podatek z tytułu posiadania gruntów, organ zauważał, że na potwierdzenie tych okoliczności nie przedłożono żadnych dowodów. Także w tej decyzji Minister podawał, że rozpatrywał sprawę na skutek wniosku C. S. i J. J., działających jako pełnomocnicy byłych właścicieli. Na powyższą decyzję C. S. oraz J. J. wnieśli jednobrzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zarówno zakwestionowana decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja Ministra Obrony Narodowej z [...] grudnia 2014 r. oparte zostały na przepisach ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, które ich zdaniem nie mogły mieć zastosowania. W motywach skargi podnieśli, że uzasadnienia kwestionowanych decyzji nie wskazują na jakiej podstawie prawnej (decyzja, orzeczenie itp.), a być może pozaprawnej, utracili oni władanie nad swoimi gruntami w okresie do 31 grudnia 1954 r. W każdym bądź razie nie stwierdzono aby pozbawienie ich władztwa nastąpiło na podstawie przepisów dekretu z 1918 r. Nie da się więc wykluczyć, że władanie nieruchomością przez MON nastąpiło w oparciu o inne przepisy niż wymienione w art. 1 lub art. 17 pkt 1 ustawy z 25 lutego1958 r. lub działania pozaprawne, a w takim wypadku przepisy ww. ustawy nie mogły w ich sprawie mieć zastosowania. Z tego względu nie mogły mieć one także zastosowania do rozpatrzenia ich wniosku. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wnieśli oni o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji Ministra Obrony Narodowej i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skarg wniósł także obecny na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania – Nadleśniczy Nadleśnictwa G., działający jako statio fisci Skarbu Państwa Postanowieniem z 9 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy objęte ww. skargami połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skargi są zasadne, aczkolwiek z innych względów niż w nich podniesione. W toku prowadzonego bowiem przez Ministra Obrony Narodowej postępowania nadzorczego wywołanego wnioskiem, którego autorami byli C. S. i J. J., organ ów skoncentrował się na aspekcie merytorycznym sprawy i ocenie legalności orzeczenia Ministra Obrony Narodowej z [...] lipca 1965 r., pomijając całkowicie kwestie proceduralne, odnoszące się do oceny samej dopuszczalności wszczęcia w tym przedmiocie postępowania nieważnościowego z ww. wniosku, a to wobec braku jego weryfikacji pod względem formalnym, braku weryfikacji legitymacji procesowej osób żądających czynności organu, jak też ich właściwej identyfikacji, czego konsekwencją było z kolei także nieoznaczenie w sposób wymaganych procedurą administracyjną adresatów podjętych w sprawie decyzji. Na wstępie należy więc przypomnieć iż podstawowy obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego wpływa żądanie wszczęcia postępowania, niezależnie od tego czy odnosi się ono do żądania przeprowadzenia – jak w niniejszej sprawie - postępowania w jednym z nadzwyczajnych trybów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, czy w trybie zwykłym, jest jego ocena pod kątem spełniania wymogów formalnych, o których mowa w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. A więc czy zawiera ono wyraźne oznaczenie osoby, od której pochodzi, czy wyrażona w nim została w sposób wystarczająco jasny treść żądania, a także w przypadku gdy jest ono wniesione w imieniu innych osób, czy załączony został do niego dokument potwierdzający umocowanie do działania w imieniu innych osób (pełnomocnictwo), czego z kolei wymaga art. 33 § 2 k.p.a., a także czy pełnomocnictwo to zostało udzielone w sposób prawidłowy. Wszelkie braki w tym zakresie winny prowadzić do wezwania osób wnoszących podanie, do ich usunięcia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) Takiej weryfikacji podania wniesionego przez C. S. o J. J. organ nie przeprowadził, a to z kolei doprowadziło z jednej strony do uznania jego skuteczności, z drugiej zaś do arbitralnego założenia, że wniesione ono zostało w imieniu 65 osób, podpisanych obok wnioskodawców pod załączonym do podania pełnomocnictwem, określanych w decyzji przez organ ogólnym sformułowaniem "mieszkańcy wsi L.", których wyżej wymienieni jedynie reprezentowali. Tymczasem w świetle treści tego podania, jak też rozpoznawanych obecnie skarg - gdzie C. S. jak i J. J. formułując swoje zarzuty czynili to w kontekście bezprawnego pozbawienia orzeczeniem z [...] lipca 1965 r. własności nieruchomości "im" przynależnej, założenie to musi budzić poważne wątpliwości co do jego trafności. Tym bardziej, że wśród osób wykazanych pod oświadczeniem o umocowaniu C. S. i J. J. "do podejmowania wszelkich czynności mających na celu odzyskanie gruntów utraconych na rzecz Skarbu Państwa w 1958 r." jako udzielający tego umocowania, podpisali się także wyżej wymienieni (vide poz. 1 i 17 zestawienia osób udzielających pełnomocnictwa). Powyższe może wskazywać (choć oczywiście nie musi), że wnosząc podanie działali oni zarówno jako pełnomocnicy wskazanych w tym zestawieniu osób jak też w imieniu własnym. Także samo umocowanie do działania w sprawie w imieniu osób wymienionych pełnomocnictwie nie w pełnym zakresie może być w ocenie Sądu uznane za skuteczne. Godzi się bowiem zauważyć, że złożone do akt pełnomocnictwo, będące "ucieleśnieniem" oświadczenia woli mocodawcy, aby było prawnie skuteczne musi być przez niego podpisane. Wyjątek dotyczy sytuacji, gdy mocodawca ten nie może się podpisać, jednakże wówczas podpisane ono winno być przez osobę przez niego upoważnioną, z wymienieniem przyczyny, dla której strona sama się nie podpisała (por. art. 90 k.p.c.). W załączonym zaś do sygnowanego przez C. S. i J. J podania pełnomocnictwie zbiorczym, za dwie osoby mające udzielać im umocowania, tj. S. M. (pozycja 44) i J. R. (pozycja 53) podpisały się osoby trzecie bez jakiegokolwiek wyjaśnienia tego stanu rzeczy, co w sposób oczywisty czyni tę czynność bezskuteczną. Już tylko te okoliczności prowadzić muszą do uchylenia zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Ministra Obrony Narodowej z [...] grudnia 2014 r. W sytuacji bowiem gdy postępowanie nadzorcze nie jest uruchamiane z urzędu (a z taką okolicznością mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie), możliwość jego prowadzenia i podejmowania w nim władczych rozstrzygnięć uwarunkowana jest wniesieniem w tym przedmiocie wolnego od braków formalnych wniosku, który to wniosek, co jest szczególnie istotne, może być skutecznie złożony jedynie przez osobę, której przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co z kolei wynika z art. 157 § 2 k.p.a. Te ostanie uwarunkowania formalnoprawne, jak wynika z akt sprawy i treści zaskarżonej decyzji, całkowicie uszły uwadze Ministra Obrony Narodowej, który nie dość, że wszczął w sprawie postępowania nie dysponując poprawnym pod względem formalnym wnioskiem, to przed wydaniem w tak uruchomionym postępowaniu decyzji na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. nawet nie podjął próby zweryfikowania czy osoby żądające przeprowadzenie postępowania nieważnościowego legitymują się opartym na normach prawa materialnego, aktualnym i realnym interesem prawnym, kreującym w tym postępowaniu ich przymiot strony, a co za tym idzie czy mogły one w ogóle je uruchomić, a jeśli tak to w jakim zakresie. Przy czym co warto podkreślić w swoim rozstrzygnięciu Minister ów stron tych nawet nie indywidualizował (oznaczając ich ogólnym sformułowaniem "mieszkańcy wsi L.") - co samo w sobie pozostaje w sprzeczności z dyspozycją normy prawnej zawartej w art. 107 § 1 k.p.a. Zważyć należy, iż w przypadku postępowań nadzorczych mających za przedmiot decyzje o charakterze wywłaszczeniowym - a takim aktem było orzeczenie Ministra Obrony Narodowej z [...] lipca 1965 r. o przejęciu na własność Państwa położonych we wsi L. nieruchomości – jego stronami co do zasady są jedynie osoby którym własność odjęto (ich następcy prawni) i beneficjenci wywłaszczenia, a więc Skarb Państwa, względnie jednostka samorządowa, bądź inne podmioty, którym aktualnie do nieruchomości przysługuje tytuł prawno-rzeczowym. Tylko bowiem tak oznaczonego kręgu podmiotowego mogą dotyczyć skutki prawne ewentualnej eliminacji z obrotu prawnego tego orzeczenia. Ze zgromadzonych natomiast w aktach dokumentów, nie wynika by do przejętych nieruchomości którakolwiek z osób podpisanych pod oświadczeniem (pełnomocnictwem) załączonym do żądania wszczęcia postępowania, legitymowała się w przeszłości lub obecnie jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym. Można jedynie domniemywać, że spośród 67 wymienionych tam osób, w przypadku dwóch tj. S. C. i J. R.– ze względu na tożsamość imion i nazwisk – istniej prawdopodobieństwo, że mogli być oni stronami postępowania zakończonego powyższym orzeczeniem – jako współwłaściciele przejmowanych nieruchomości (oznaczonych odpowiednio w orzeczeniu jako działki nr 35 i 36), a tym samym mogą mieć oni także legitymację procesową do żądanie oceny legalności powyższego orzeczenia w części odnoszącej się do ich nieruchomości. Wobec stwierdzonych wyżej istotnych uchybień procedury administracyjnej, tj. naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. - a to w związku z wszczęciem na wniosek postępowania nadzorczego mimo, że ten obarczony był formalnymi brakami, których usunięcia organ nie zażądał - przedwczesne obecnie jest odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skarg, dotyczących sformułowanej przez Ministra oceny o zgodności z prawem kontrolowanego przezeń orzeczenia. Te mogły by bowiem stanowić przedmiot rozważań Sądu, gdyby samo postępowanie poprzedzające jej wydanie przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy i wolny od ww. wad. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Obrony Narodowej w pierwszej kolejności, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwie C. S. oraz J. J. do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych podania z 10 lipca 2014 r. , poprzez jednoznaczne wskazanie w czyim imieniu zawarte w tym podaniu żądanie zostało wniesione, a także uzupełnienie w tym trybie braków formalnych pełnomocnictwa poprzez złożenie jego oryginału oraz przedłożenie pełnomocnictw podpisanych przez S. M. oraz J. R. Ponadto zwróci się do ww. wymienionych o wyjaśnienie, co oznacza umieszczona w pełnomocnictwie przy nazwisku A. O. adnotacja "Sp". W sytuacji zaś uzupełnienia tych braków, wezwie jednostki żądające stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lipca 1965 r. do wykazania interesu prawnego uprawniającego ich do skutecznego złożenia w tym względzie wniosku. Uzupełni ponadto materiał dowodowy zgromadzony dotychczas w sprawie o mający stanowić integralną część ww. orzeczenia plan pomiarów w skali 1:1500. W zależności zaś od efektów ww. opisanych działań i oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.