I SA/Wa 735/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania [...] od decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Burmistrz [...] decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...]: w pkt. 1 przyznał [...] pomoc w formie zasiłku stałego w wysokości po [...] miesięcznie na okres od 8.06.2020 r. do 30.06.2021 r. ustalając jednocześnie, że za czerwiec 2020 r. zasiłek będzie wypłacony w wysokości [...]; w pkt. 2 przyznał składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] uchyliło decyzję z [...] lipca 2020 r. w części dotyczącej punktu 1 rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekło o przyznaniu [...] świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w wysokości po [...] miesięcznie na okres od 1.06.2020 r. do 30.06.2021 r. Decyzja Kolegium była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sądowi z urzędu wiadomo że wyrokiem z 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2190/20 skarga [...] została oddalona. Kolegium wskazało, że Burmistrz [...] decyzją z [...] września 2020 r., nr [...] zmienił swoją decyzję z [...] lipca 2020 r., nr [...] w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia w ten sposób, że ustalił prawo do zasiłku stałego w wysokości po [...] miesięcznie na okres od 1.08.2020 r. do 30.06.2021 r. Orzekł także, że w związku z nadpłatą zasiłku stałego w sierpniu i we wrześniu 2020 r. w kwotach po [...] miesięcznie, w październiku oraz listopadzie kwota zasiłku stałego do wypłaty zostanie pomniejszona o nadpłatę i wyniesie po [...]. W pozostałym zakresie decyzję pozostawił bez zmian. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podniosło, że decyzja rozstrzygała o zmianie decyzji z [...] lipca 2020 r. ze skutkiem wstecznym, co narusza art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...] Burmistrz Miasta [...]: w pkt. 1 zmienił decyzję z [...] lipca 2020 r., nr [...] w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia w ten sposób, że ustalił prawo do zasiłku stałego w wysokości po [...] miesięcznie na okres od 1.12.2020 r. do 30.06.2021 r. W pkt. 2 przyznał składkę na ubezpieczenie zdrowotne od 1.12.2020 r. do 30.06.2021 r. w wysokości określonej w art. 79 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tj. 9% podstawy wymiaru składki, na czas trwania zasiłku stałego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na treść art. 163 kpa oraz art. 106 ust. 5 w zw. z art. 106 ust. 3a i art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej podał, że [...] sierpnia 2020 r. pracownik socjalny przeprowadził aktualizację wywiadu rodzinnego i ustalił, że sytuacja ekonomiczna [...] uległa zmianie, bowiem uzyskał dochód w kwocie przekraczającej 10% ustawowego kryterium dochodowego. Wobec tego wydano decyzję zmieniającą wysokość przyznanego zasiłku stałego. Burmistrz wskazał, że kolejna aktualizacja wywiadu rodzinnego przeprowadzona [...] grudnia 2020 r. wykazała, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz przyznano wnioskodawcy prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1.06.2020 r. do 30.06.2021 r. w kwocie [...]. Wypłata zasiłku pielęgnacyjnego za czerwiec i lipiec 2020 r. nastąpiła [...] lipca 2020 r. Decyzją z [...] lipca 2020 r. przyznano stronie zasiłek stały w kwocie [...] miesięcznie, gdyż w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku strona nie posiadała żadnego dochodu. Od lipca 2020 r. [...] posiada dochód w wysokości [...], a więc w stosunku do sytuacji, w której wydano pierwotną decyzję o przyznaniu zasiłku stałego nastąpił wzrost jego dochodów o kwotę przekraczającą 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. o kwotę przekraczającą [...]. Zdaniem organu ta zmiana sytuacji dochodowej strony obligowała do zmiany ostatecznej decyzji ustalającej prawo do zasiłku stałego. Od decyzji Burmistrza [...] z [...] grudnia 2020 r. odwołanie złożył [...]. Zaskarżył decyzję organu I instancji w zakresie pkt 1, tj. w części zmieniającej decyzję z [...] lipca 2020 r. i wniósł o przyznanie zasiłku stałego w poprzedniej wysokości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2020, poz.). Zgodnie z art. 37 ust. 1- ust. 3 ustawy zasiłek stały przysługuje : 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. 2. Zasiłek stały ustala się w wysokości: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 645 zł miesięcznie (od 1 października 2018 r.); 2) w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. 3. Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie. Stosownie do treści art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł zwanej - "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 163 kpa organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w kodeksie, o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim przepisem szczególnym jest art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje, że: decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Kolegium wyjaśniło, że wskazany wyżej przepis jest jednym z przypadków, o których mowa w art. 163 kpa stanowiącym przewidziane ustawą odstępstwo od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa). Wydanie decyzji na zasadzie art. 106 ust. 5 ustawy, stanowią dwie grupy przesłanek, których istnienie powoduje obligatoryjną lub fakultatywną zmianę lub uchylenie decyzji. Do przesłanek obligatoryjnych ustawodawca zaliczył, m.in. zmianę sytuacji dochodowej lub osobistej strony oraz pobranie nienależnego świadczenia. W przypadku wystąpienia, co najmniej jednej z przesłanek zaliczonych do tej kategorii organ zobowiązany jest do uruchomienia postępowania oraz weryfikacji wydanej decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Jednakże zgodnie z art. 106 ust. 3a ustawy zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Organ odwoławczy wskazał, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Konstytutywny charakter takiej decyzji przesądza, więc że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Skutki następujące z mocą wsteczną (ex tunc) można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Decyzja przyznająca zasiłek stały nie należy natomiast do decyzji o charakterze deklaratoryjnym. Kolegium wskazało, że jak wynika z decyzji z [...] grudnia 2020 r. organ I instancji dokonał w niej zmiany własnej decyzji z [...] lipca 2020 r. na podstawie której ustalił prawo do zasiłku stałego w wysokości [...] miesięcznie na okres od 8.06.2020 r. do 30.06.2021 r. z tym, że za czerwiec 2020 r. w wysokości [...]. W wyniku postępowania odwoławczego decyzja z [...] lipca 2020 r. została zweryfikowana przez Kolegium decyzją z [...] sierpnia 2020 r., poprzez jej uchylenie w całości i orzeczenie o przyznaniu zasiłku stałego w wysokości [...] miesięcznie na okres od 1 czerwca 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. Kolegium wyjaśniło, że przyznanie zasiłku stałego w pełnej wysokości, wynikającej z treści art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, było wynikiem ustalenia, iż w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku z [...] czerwca 2020 r., tj. w maju 2020 r. [...], jako osoba samotnie gospodarująca, nie posiadał żadnego dochodu. Organ powołał i przytoczył treść art. 8 ust. 3-4a ustawy dotyczącego definicji dochodu oraz wskazał, że zmiana w sytuacji dochodowej, o której mowa w art. 106 ust. 5 ustawy, która stosownie do treści art. 106 ust. 3a ustawy powoduje jednocześnie wzrost dochodu o kwotę wyższą niż 10% kwoty ustawowego kryterium dochodowego, czyli [...] (10% z kwoty 701 zł) - w trakcie pobierania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej - ma wpływ na wysokość tego świadczenia począwszy od miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód świadczeniobiorcy uległ zmianie, czyli nastąpiło uzyskanie dochodu. Kolegium zaznaczyło, że redakcja regulacji zawartych w art. 106 ust. 5 i art. 106 ust. 3a ustawy nie daje organowi realizującemu wypłatę świadczenia o charakterze pieniężnym uznania administracyjnego w zakresie dokonania zmiany przysługującej wysokości tego świadczenia. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że prawo do zasiłku stałego w pełnej wysokości, tj. [...][...] nabył od 1 czerwca 2020 r. i ma ustalone do 30 czerwca 2021 r. (co nastąpiło to na podstawie decyzji organu l instancji z [...] lipca 2020 r. zweryfikowanej następnie decyzją Kolegium z [...] sierpnia 2020 r.). Z kolei na podstawie decyzji z [...] lipca 2020 r., nr [...] organ I instancji przyznał [...] prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] na okres od 1.06.2020 r. do 30.06.2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] uchyliło tę decyzję i orzekło o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1.07.2019 r. do 31.10.2019 r. w wysokości [...] oraz na okres od 1.11.2019 r. do 30.06.2021 r. w wysokości [...]. Wypłata świadczeń w postaci zasiłku pielęgnacyjnego za czerwiec i lipiec 2020 r., czyli miesiące, na które odwołujący również miał już przyznany zasiłek stały nastąpiła [...] lipca 2020 r. Zatem uzyskanie dochodu przez odwołującego z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego nastąpiło w lipcu 2020 r., a za ten miesiąc wynosił on [...], czyli przekroczył kwotę [...]. Zmiana sytuacji dochodowej [...], tj. uzyskanie dochodu w lipcu 2020 r. powodowało konieczność dokonania weryfikacji (zmiany) wysokości przysługującego mu zasiłku stałego począwszy od sierpnia 2020 r. Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy zasiłek stały w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Dlatego, z uwagi, iż dochód [...] w lipcu 2020 r. wyniósł [...], to począwszy od miesiąca sierpnia wysokość przysługującego zasiłku stałego powinna wynosić [...] (tj. 701,00 zł - [...]). Jednakże z regulacji zawartej w art. 106 ust. 5 ustawy wynika, że możliwa jest zmiana decyzji ostatecznej ustalającej prawo do świadczenia z pomocy społecznej jedynie ze skutkiem na przyszłość. Zdaniem Kolegium skoro wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło na podstawie zawiadomienia z [...] grudnia 2020 r., to skutek w postaci przysługującego zasiłku stałego za grudzień 2020 r. w nowej wysokości, tj. [...], jako płatnego 20-go każdego miesiąca, było uzasadnione i znajduje swoje oparcie w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Kolegium zaznaczyło, że decyzja organu I instancji wywarła swój skutek prawny w stosunku do zasiłku począwszy od grudnia 2020 r. do 30 czerwca 2021 r., czyli do końca ważności orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, którym legitymuje się odwołujący. Podnoszona w odwołaniu kwestia dokonanych potrąceń z wypłaconego zasiłku stałego w październiku i listopadzie 2020 r., tytułem kwot nienależnie pobranego świadczenia za sierpień i wrzesień 2020 r. nie może być, zdaniem organu, oceniana w tym postępowaniu, gdyż rozstrzygnięcie nie dotyczy ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2021 r. złożył [...]. Wniósł o zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji. Przedstawił przebieg postępowania i wskazał, że potrącenie mu kwot po [...] z zasiłku stałego w październiku i listopadzie było bezprawne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ppsa (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). Zaskarżona decyzja Kolegium z [...] lutego 2021 r. utrzymała w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 2020 r., którą organ w pkt 1 swojego rozstrzygnięcia zmienił decyzję z [...] lipca 2020 r. w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia (tj. pkt 1 decyzji z [...].07.2020 r.), a w pkt 2 decyzji z [...] grudnia 2021 r. orzekł o przyznaniu składki na ubezpieczenie zdrowotne w okresie od 1 grudnia 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. Zważyć należy, że organy obydwu instancji nie dostrzegły, że decyzja z [...] lipca 2020 r., w części dotyczącej jej pkt 1, została usunięta z obrotu prawnego. Otóż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło pkt 1 decyzji z [...] lipca 2020 r. i w tej części orzekło co do istoty sprawy. Natomiast w pozostałej części, tj. w zakresie odnoszącym się do pkt 2 decyzji organu I instancji utrzymało ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 90/20 oddalił skargę [...] na decyzję Kolegium z [...] sierpnia 2020 r. Oznacza to, że decyzja z [...] lipca 2020 r. funkcjonuje w obrocie prawnym jedynie w części dotyczącej jej pkt 2. Wobec tego rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] grudnia 2020 r. zmieniające decyzję z [...] lipca 2020 r. w części ustalającej prawo do zasiłku stałego odnosi się do rozstrzygnięcia nieistniejącego. Zmieniając więc decyzję w części nieistniejącego rozstrzygnięcia organy rażąco naruszyły art. 163 kpa w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Wypełnia to przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Również rażąco wadliwe jest rozstrzygnięcie w pkt 2 decyzji organu I instancji. Otóż organ ponownie rozstrzygnął o przyznaniu składki na ubezpieczenie zdrowotne. W tym zakresie zapadło już rozstrzygnięcie w decyzji z [...] lipca 2020 r. W powyższej decyzji składka została przyznana od 1 lipca 2020 r. - na czas trwania zasiłku stałego, tj. do 30 czerwca 2021 r. (decyzja SKO z [...].08.2020 r.). W tej części decyzja Burmistrza została utrzymana w mocy decyzją SKO z [...] sierpnia 2020 r. Z kolei w decyzji z [...] grudnia 2020 r. Burmistrz [...] orzekł o przyznaniu składki za okres od 1 grudnia 2020 r. do 30 czerwca 2021 r., a więc za okres, który już jest objęty pkt 2 decyzji z [...] lipca 2020 r. Oznacza to, że decyzja Burmistrza z [...] grudnia 2020 r. w pkt 2 rozstrzygnięcia została wydana w warunkach art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując w mocy decyzję rażąco wadliwą rażąco naruszyło także art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.