I SA/Wa 737/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Przemysław Żmich po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2005 r. sprawy ze skargi G.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania G.K. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] przyznającą G.K. zasiłek okresowy od dnia 1 października 2002 r. do dnia 31 listopada 2002 r. w wysokości [...] zł. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wiadomo, iż G.K. jest osobą samotnie gospodarującą, zamieszkałą w nowowybudowanym domu w stanie surowym, niepracującą, zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy bez prawa do zasiłku, leczącą się przewlekle, nie osiągającą dochodów. W decyzji z dnia [...] grudnia 203 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. stwierdził, że strona spełnia warunki z art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej do przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego, ponieważ kryterium dochodowe dla strony wynosi 461 zł, a brak dochodów oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Organ I instancji wskazał jednak, że świadczenie nie może być przyznane w pełnej wysokości, albowiem budżet ośrodka na zadania zlecone był w 2002 r. niewystarczający. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. podniósł, że na zasiłki okresowe w 2002 r. w miesiącach: październik, listopad i grudzień dysponował kwotą 15.290 zł na około 200 rodzin, bezrobotnych, wielodzietnych, niepełnosprawnych z terenu gminy, dlatego też pomoc w formie zasiłku okresowego w 2002 r. przyznano tylko dla 59 rodzin na okres 2-3 miesięczny. Z uwagi na powyższe przyznanie stronie zasiłku okresowego w wysokości pełnej różnicy pomiędzy kryterium dochodowym, wynikającym z ustawy o pomocy społecznej, a posiadanym dochodem nie było możliwe. Od powyższej decyzji G.K. wniósł odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jako nieważnej. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja organu pomocy społecznej I instancji narusza art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał również, iż symboliczne udzielenie pomocy jest czynnością prawną nieważną z mocy art. 58 § 1 i 2 Kc. Po rozpatrzeniu odwołania oraz materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu [...] stycznia 2004 r. wydało decyzję. W uzasadnieniu organ ten stwierdził, że zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy ustala się do wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, ustalonym zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochodem tej osoby, nie niższej jednak niż 19 zł na rodzinę. Użyte w tym przepisie sformułowanie "do wysokości", a nie "w wysokości" oznacza, że organ może przyznać zasiłek okresowy w wysokości 461 zł (kryterium dochodowe dla strony), ale może też przyznać go w niższej wysokości. Organ II instancji wskazał, iż Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. w sposób wyczerpujący uzasadnił przyczynę nie przyznania stronie zasiłku w pełnej wysokości. Podniósł również, iż takie postępowanie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej nie jest sprzeczne z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i art. 67 ust. 2 Konstykucji RP. Dodał także, iż powołane przez stronę przepisy Kodeksu cywilnego nie mają zastosowania w postępowaniu administracyjnym z zakresu pomocy społecznej. W dniu [...] lutego 2004 r. G.K. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...], jednocześnie wniósł o stwierdzenie przekroczenia granic uznania administracyjnego przy ocenie wysokości przyznanego zasiłku przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. oraz stwierdzenie, że wysokość przyznanego świadczenia stanowi naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu podniósł, iż przyznanie zasiłku w wysokości symbolicznej, absolutnie uniemożliwiającej zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych stanowi o uchylaniu się organu od spoczywającego na nim obowiązku należytego zabezpieczania potrzeb osób uprawnionych, przez co narusza art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez obejście tego przepisu w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego. Taką czynność organu na podstawie art. 58 § 1 i 2 Kc należałby więc uznać za nieważną z mocy prawa. Ponadto wskazał, iż art. 67 ust. 2 ustawy zasadniczej gwarantuje osobie spełniającej ustawowe przesłanki prawo do zabezpieczenia społecznego w wysokości racjonalnej i rzeczywistej, a nie jedynie symbolicznej. Z uwagi na powyższe wysokość środków, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej nie może ograniczać woli ustawodawcy w należytym wykonywaniu ustaw parlamentu. Skarżący stwierdził również, że w wydanych decyzjach organy obu instancji nie odniosły się wprost do zarzutów naruszenia dyspozycji art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, lecz powołały się na przepis art. 2 ust. 4 tej ustawy, uznający absolutną dowolność w realizacji zarówno art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy jak i przepisu art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Dodał także, iż oczywistym naruszeniem prawa konstytucyjnego i ustawowego jest "furtka legislacyjna" dająca, na mocy art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, organom pomocy społecznej absolutną dowolność w wykonywaniu ustawowych zadań i uzależnianiu wysokości przyznawanych świadczeń jedynie od wysokości środków finansowych, jakie lokalne władze przeznaczą według własnego uznania dla wykonania zobowiązań wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Ponadto zdaniem skarżącego przepis art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jest sprzeczny z art. 2 ust. 1 tej ustawy oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji, dlatego też zasadny jest wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o orzeczenie zgodności przytoczonych wyżej przepisów z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że ma obowiązek stosowania obowiązujących przepisów ustaw. Nie ma kompetencji do badania zgodności przepisów ustaw z Konstytucją RP, dlatego też rozpatrywało sprawę w kontekście zgodności z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi o celu pomocy społecznej, a art. 2 ust. 4 tejże ustawy wskazuje, że potrzeby osoby korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają również możliwościom pomocy społecznej. Powyższe przepisy nie są zatem sprzeczne. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Czyni to wedle stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy zauważyć, iż prawo do zabezpieczenia społecznego jest prawem o charakterze socjalnym, gwarantowanym przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Zgodnie z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według ust. 4 art. 2 tej ustawy potrzeby osoby korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej. Z kolei art. 31 ust. 1 w związku z art. 43 ust 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza kryterium dochodowego osoby, ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1 (461 zł), a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności określonych w pkt 1-5 tego przepisu. Przyznanie tego świadczenia następuje w formie decyzji administracyjnej. Z przepisów art. 31 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż organ pomocy społecznej ma obowiązek przyznać zasiłek okresowy, jeżeli osoba wnioskująca o jego przyznanie spełnia przesłanki ustawowe w nim zawarte. Jednak rozmiaru przyznanej stronie pomocy pieniężnej (jej wysokości oraz okresu na który ma być przyznana) organ nie może określić tylko i wyłącznie na podstawie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 1 tej ustawy. Na decyzję organu w tej materii mają bowiem wpływ zasady ogólne, wyrażone w art. 2 ustawy o pomocy społecznej. Rozstrzygnięcie organu pomocy społecznej podejmowane jest bowiem w ramach tzw. uznania administracyjnego (swobodnego uznania). Oznacza to, że organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 2 i art. 31 tej ustawy. Z powyższego wynika, iż przyznany stronie zasiłek okresowy ma wystarczyć na zaspokojenie jej niezbędnych potrzeb życiowych (art. 2 ust. 1 tej ustawy), lecz tylko wówczas, gdy potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 4 tej ustawy), tzn. zostają zaspokojone niezbędne potrzeby innych osób i rodzin korzystających z pomocy ośrodka pomocy społecznej). Zatem organ ma obowiązek uwzględnić słuszny interes strony, pod warunkiem, że nie koliduje on z słusznym interesem społecznym (ogółu świadczeniobiorców). W ocenie Sądu skarga G.K. nie mogła być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa oraz granic uznania administracyjnego. W sytuacji, gdy organ pomocy społecznej oceniając z jednej strony sytuację materialną i rodzinną oraz potrzeby skarżącego, z drugiej zaś własne możliwości finansowe uznał, że istnieje możliwość przyznania skarżącemu w miesiącu październiku i listopadzie pomocy jedynie w kwocie [...] zł, to decyzji takiej nie można zarzucić niezgodności z prawem. Organy administracji publicznej obu instancji poddały ocenie wszystkie okoliczności, warunkujące przyznanie zasiłku okresowego. Decyzje o udzieleniu pomocy w takiej, a nie innej wysokości organy uzasadniły w sposób przekonywujący, podając wielkość środków jakie mogą przeznaczyć na ten cel oraz liczbę rodzin oczekujących na pomoc pieniężną. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organy przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji RP Sąd uznał, że zarzuty te nie są zasadne. Powołany przez skarżącego przepis ustawowy nie może być bowiem stosowany w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy o pomocy społecznej. Nie można zatem stosować ust. 1 art. 2 ustawy o pomocy społecznej bez uwzględnienia ograniczeń wynikających z ust. 4 art. 2 tej ustawy. Realizacja zadań pomocy społecznej tylko w oparciu o rzeczywiste potrzeby świadczeniobiorców doprowadziłaby do sytuacji, w której o przyznaniu prawa pomocy decydowałaby przede wszystkim kolejność złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, a dopiero później rzeczywiste potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej. Ponadto przyznawanie tym osobom pomocy na zaspokojenie ich wszystkich potrzeb hamowałoby ich aktywność społeczną i dążenie do życiowego usamodzielnienia. Oddziaływałoby także "demoralizująco" na pewną część społeczeństwa, która utrzymuje się z własnej pracy i nie korzysta z pomocy państwa. Przepis ust. 4 art. 2 tej ustawy zapobiega powstaniu takich sytuacji. W niniejszej sprawie nie został również naruszony art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, albowiem przepis ten ma charakter blankietowy (odsyłający do przepisów ustawy) i nie może stanowić samodzielnej podstawy roszczeń o zasiłek z pomocy społecznej. Za bezzasadny należało uznać również zarzut naruszenia przez organy administracji publicznej zasad współżycia społecznego, skutkującego nieważnością czynności podjętych w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej. Klauzula generalna zasad współżycia społecznego (art. 5 Kc) jest bowiem instytucją prawa cywilnego (prywatnego) i odnosi się tylko do stosunków cywilnoprawnych pomiędzy osobami fizycznymi i prawnymi, regulowanych przepisami ustawy Kodeks cywilny (art. 1 Kc). Przez pryzmat tych zasad nie można zatem oceniać stosunków administracyjnoprawnych (publicznych), powstałych pomiędzy organem a stroną w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Sąd nie odniósł się do twierdzeń skarżącego dotyczących sprzeczności ust 4 art. 2 ustawy o pomocy społecznej z ust. 1 art. 2 tej ustawy oraz jego zgodności z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ kontrola sprawowana przez sąd administracyjny nie obejmuje orzekania o zgodności przepisów ustaw z ustawą zasadniczą. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.