I SA/Wa 738/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Przemysław Żmich po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2005 r. sprawy ze skargi G.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania G.K., utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie przyznania G.K. zasiłku celowego na miesiąc grudzień w wysokości [...] zł. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że zaskarżoną decyzją organ I instancji przyznał stronie zasiłek celowy w wysokości [...] zł na podstawowe potrzeby. Jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego strona zamieszkuje w nowym, niewykończonym domu, ogrzewanym centralnie. Strona nie posiada dochodów, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, leczy się przewlekle. Strona otrzymała zasiłek celowy w wysokości [...] zł w październiku, [...] zł w listopadzie – oba na podstawowe potrzeby. Strona otrzymała również w październiku 2003 r. skierowanie do Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej w W. po wydanie odzieży i obuwia zimowego. G.K. w dniu [...] listopada 2003 r. wnioskował o przyznanie zasiłku celowego na miesiąc grudzień, na zakup żywności, leków, środków czystości, na uregulowanie kosztów opłat mieszkaniowych, ciepłego obuwia oraz innych niezbędnych potrzeb. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. przyznając zaskarżoną decyzją zasiłek celowy stwierdził, że pomoc została przyznana na podstawowe potrzeby. W uzasadnieniu wskazano, że kryterium dochodowe wynosi 461 zł, a udokumentowanego dochodu strona nie posiada. Zasiłek celowy jest świadczeniem, którego wysokość jest uzależniona od sytuacji materialnej wnioskodawcy, celu na jaki ma być przeznaczony, a także możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. Podano, że w grudniu 2003 r. Ośrodek dysponował kwotą 17.803 zł na 143 osoby kwalifikujące się do pomocy w formie zasiłków celowych, w związku z czym nie jest możliwe przyznanie zasiłku w wyższej wysokości. Od wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. G.K. wniósł odwołanie, domagając się przyznania zasiłku w wysokości co najmniej określonego przez państwo minimum dochodowego, tj. zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, umożliwiającej bytowanie w godziwych warunkach lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że przyznany zasiłek jest zbyt niski jak na jego potrzeby, a działanie organu I instancji stanowi nadużycie prawa, poprzez jego stosowanie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, które wskazują na racjonalne świadczenie pomocy społecznej osobom rzeczywiście jej potrzebujących, a nie tylko symboliczne, jak w omawianym przypadku. Po rozpatrzeniu odwołania oraz materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu [...] stycznia 2004 r. wydało decyzję. W uzasadnieniu organ ten stwierdził, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy "może zostać przyznany". Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przyznawanie i wypłacanie m.in. zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy. Jak wynika z zaskarżonej decyzji Ośrodek Pomocy Społecznej w P. dysponował w grudniu 2003 r. na pokrycie choćby minimalnych potrzeb osób wnioskujących o zasiłki celowe. Kolegium uznało, że organ pomocy społecznej I instancji dysponując niewystarczającymi środkami obowiązany był spośród wnioskujących o zasiłki wybierać osoby znajdujące się w najcięższej sytuacji. Sytuacja ustalona na podstawie wywiadu środowiskowego nie wskazuje, że G.K. do takiej grupy osób należy. W dniu [...] lutego 2004 r. G.K. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...], jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej oraz stwierdzenie, iż doszło do naruszenia dyspozycji art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nie uwzględnieniu faktu, iż wysokość przyznanego zasiłku celowego ma umożliwić skarżącemu bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. G.K. wniósł także o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z pytaniem prawnym, co do zgodności tego przepisu z ustawą zasadniczą. W uzasadnieniu podniósł, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, albowiem po bezspornym stwierdzeniu, że spełnia kryteria do otrzymania zasiłku, nie ma jakiegokolwiek dochodu i pozostaje bezrobotnym nie z własnej woli przyznana kwota [...] zł na zabezpieczenie wszelkich potrzeb w okresie jednego miesiąca jest rażąco sprzeczna z treścią art. 67 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nakazującej udzielenie mu pomocy, umożliwiającej bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Dodatkowo wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeciwstawiając się przedstawionej wyżej argumentacji odwołuje się jedynie do sprzecznego z przepisami prawa art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że ma obowiązek stosowania obowiązujących przepisów ustaw. Nie ma kompetencji do badania zgodności przepisów ustaw z Konstytucją RP, dlatego też rozpatrywało sprawę w kontekście zgodności z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi o celu pomocy społecznej, a art. 2 ust. 4 tejże ustawy wskazuje, że potrzeby osoby korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają również możliwościom pomocy społecznej. Powyższe przepisy nie są zatem sprzeczne. W konsekwencji zasiłek celowy może, ale nie musi być przyznany. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Czyni to wedle stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy zauważyć, iż prawo do zabezpieczenia społecznego jest prawem o charakterze socjalnym, gwarantowanym przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Zgodnie z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według ust. 4 art. 2 tej ustawy potrzeby osoby korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej. Z kolei art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 43 ust 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Przyznanie tego świadczenia następuje w formie decyzji administracyjnej. Z przepisów art. 32 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż organ pomocy społecznej może, lecz nie musi przyznać zasiłku celowego nawet, jeżeli osoba wnioskująca o jego przyznanie spełnia przesłanki ustawowe w nim zawarte. Użyty w tym przepisie zwrot "może być przyznany zasiłek celowy", a także oparcie przesłanek przyznania tego świadczenia na kryterium niedookreślonym "zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej" wskazuje, iż decyzja organu pomocy społecznej przyznająca ten zasiłek podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego (swobodnego uznania). Oznacza to, że organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 2 i art. 32 tej ustawy. Z uwagi na fakt, iż nie jest to decyzja tzw. "związana" (spełnienie przez stronę ubiegającą się o przyznanie prawa precyzyjnie określonych przesłanek ustawowych obliguje organ do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony) rozmiar przyznanej stronie pomocy pieniężnej (jej wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależniony jest nie tylko od sytuacji materialnej strony. Na decyzję organu w tej materii mają bowiem wpływ zasady ogólne, wyrażone w art. 2 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, iż przyznany stronie zasiłek celowy ma wystarczyć na zaspokojenie jej niezbędnych potrzeb bytowych (art. 2 ust. 1 tej ustawy), lecz tylko wówczas, gdy potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (zostają zaspokojone niezbędne potrzeby innych osób i rodzin korzystających z pomocy ośrodka pomocy społecznej). Zatem organ ma obowiązek uwzględnić słuszny interes strony, pod warunkiem, że nie koliduje on z słusznym interesem społecznym (ogółu świadczeniobiorców). W ocenie Sądu skarga G.K. nie mogła być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa oraz granic uznania administracyjnego. W sytuacji, gdy organ pomocy społecznej oceniając z jednej strony sytuację materialną i rodzinną oraz potrzeby skarżącego, z drugiej zaś własne możliwości finansowe uznał, że istnieje możliwość przyznania skarżącemu w miesiącu grudniu pomocy jedynie w kwocie [...] zł, to decyzji takiej nie można zarzucić niezgodności z prawem. Organy administracji publicznej obu instancji poddały ocenie wszystkie okoliczności, warunkujące przyznanie zasiłku celowego. Decyzje o udzieleniu pomocy w takiej, a nie innej wysokości organy uzasadniły w sposób przekonywujący, podając wielkość środków jakie mogą przeznaczyć na ten cel oraz liczbę rodzin oczekujących na pomoc pieniężną. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organy przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji RP Sąd uznał, że zarzuty te nie są zasadne. Powołany przez skarżącego przepis ustawowy nie może być bowiem stosowany w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy o pomocy społecznej. Nie można zatem stosować ust. 1 art. 2 ustawy o pomocy społecznej bez uwzględnienia ograniczeń wynikających z ust. 4 art. 2 tej ustawy. Realizacja zadań pomocy społecznej tylko w oparciu o rzeczywiste potrzeby świadczeniobiorców doprowadziłaby do sytuacji, w której o przyznaniu prawa pomocy decydowałaby przede wszystkim kolejność złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, a dopiero później rzeczywiste potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej. Ponadto przyznawanie tym osobom pomocy na zaspokojenie ich wszystkich potrzeb hamowałoby ich aktywność społeczną i dążenie do życiowego usamodzielnienia. Oddziaływałoby także "demoralizująco" na pewną część społeczeństwa, która utrzymuje się z własnej pracy i nie korzysta z pomocy państwa. Przepis ust. 4 art. 2 tej ustawy zapobiega powstaniu takich sytuacji. W niniejszej sprawie nie został również naruszony art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, albowiem przepis ten ma charakter blankietowy (odsyłający do przepisów ustawy) i nie może stanowić samodzielnej podstawy roszczeń o zasiłek z pomocy społecznej. Sąd nie odniósł się do twierdzeń skarżącego dotyczących sprzeczności ust 4 art. 2 ustawy o pomocy społecznej z ust. 1 art. 2 tej ustawy oraz jego zgodności z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ kontrola sprawowana przez sąd administracyjny nie obejmuje orzekania o zgodności przepisów ustaw z ustawą zasadniczą. Sąd nie dopatrzył się również istnienia w niniejszej sprawie przesłanek, o których mowa w art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uzasadniających wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.