I SA/Wa 738/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania prac przy zabytku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w części dotyczącej nakazu przeprowadzenia pielęgnacji [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Gminy L. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy L., uchylił decyzję [..] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w części punktu 5 tej decyzji, czyli zobowiązania gminy L. do wygrodzenia terenu okalającego [...] i stosownego jego oznakowania i jednocześnie w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji; w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nakazał gminie L. prace przy [...] zlokalizowanym w miejscowości [...] gmina L., polegające na: [...], w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem gmina L. złożyła odwołanie. W jego uzasadnieniu wskazano na toczące się postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości i w tym kontekście - z przyczyn ekonomicznych - niecelowość przeprowadzenia robót na taką skalę, wymagających ogromnych nakładów finansowych. Organ II instancji rozpatrując odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione w całości, a jedynie w części. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Minister wyjaśnił, że przez prace konserwatorskie należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 6 powołanej ustawy, działania mające na celu zabezpieczenie, utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań, robotami budowlanym natomiast w rozumieniu art. 3 pkt 8 tej ustawy, są natomiast roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. Założenie [...], w skład którego wchodzą: [...] został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 1986 r. Sam [...] został zaś wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] maja 1975 r. W wyniku [...] kontroli stanu zachowania przedmiotowego zabytku, przeprowadzonych na podstawie art. 38 powołanej ustawy przez upoważnionych pracowników [...] Urzędu Ochrony Zabytków Delegatury w S. przy udziale Burmistrza Miasta i Gminy L., stwierdzono zły stan techniczny [...], a także brak bieżącej pielęgnacji [...]. Wydanie decyzji mającej na celu wyegzekwowanie od władającego zabytkiem działań przeciwdziałających niszczeniu zabytku jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, umocowaną w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 4 pkt 2 ustawy). Jednakże w ocenie organu odwoławczego zakres prac nakazanych zaskarżoną decyzją winien zostać zweryfikowany w kontekście brzmienia przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem Ministra nie jest dopuszczalne nakładanie na podstawie tego przepisu obowiązku wygrodzenia terenu okalającego [...] i stosownego oznakowania, wymienionych w punkcie 5 sentencji zaskarżonej decyzji. Wykonanie tych prac nie jest bowiem niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Uchylono zatem zaskarżoną decyzję w tej części i umorzono postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. Odnosząc się do argumentu skarżącego, dotyczącego finansowej sytuacji Gminy, organ odwoławczy uznał, że argument ten nie jest trafny. Przepisy regulujące sposób postępowania służb konserwatorskich w sytuacji, gdy stwierdzą one konieczność przeprowadzenia prac mających na celu zabezpieczenie i ochronę zabytku, nie uzależniają treści decyzji od sytuacji majątkowej podmiotu, który jest zobowiązany do przeprowadzenia prac. Minister wyjaśnił także, że w sprawie jest bezspornie, iż obecnym właścicielem zabytkowego założenia jest Miasto i Gmina L., a zatem zaskarżona decyzja prawidłowo została skierowana do tego podmiotu. Wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów powołanej ustawy. Organ II instancji podkreślił, że wynikający z art. 5 powołanej ustawy obowiązek sprawowania przez właściciela lub posiadacza opieki nad zabytkiem polega w szczególności na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Rola dysponenta zabytku sprowadza się zatem do starannego postępowania w stosunku do zabytku, utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu, ze względu na jego walory architektoniczne, historyczne czy naukowe. Mając powyższe na uwadze organ II instancji orzekł jak w sentencji decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła gmina L. W ocenie skarżącego nie do przyjęcia jest stanowisko organu II instancji, że prowadzone postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie powinno być brane pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Skarżący podkreślił, że w uzasadnieniu odwołania szczegółowo opisał działania podjęte w celu podjęcia zawieszonego postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Niemniej jednak działania te okazały się bezskuteczne. Istniejący stan zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości uniemożliwia zaś gminie L. wykonywanie praw właścicielskich w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, ponieważ zgodnie z przepisem art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może nastąpić zbycie nieruchomości, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie jej zwrotu. Gmina L. nie ma pełnej swobody w wykonywaniu swoich praw właścicielskich, w szczególności podstawowego prawa, jakim jest zbycie nieruchomości. Natomiast ponoszone przez gminę L. olbrzymie nakłady finansowe, które wynikają z zaskarżonej decyzji, w sytuacji prowadzonego postępowania o zwrot, a w perspektywie konieczności wydania nieruchomości na rzecz osób fizycznych i braku realnych możliwości odzyskania poniesionych środków, wydają się stanowić naruszenie interesu gminy. Nadto skarżący wyjaśnił, że gmina L. nie posiada w swoim budżecie zabezpieczonych środków finansowych na realizację zadań określonych zaskarżoną decyzją, a zabezpieczenie środków finansowych przekracza jej realne możliwości. Podjęte przez gminę działania do uzyskania środków z zewnątrz nie przyniosły żadnych rezultatów. Obecnie więc przeprowadzane są drobne prace zabezpieczające. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na częściową zasadność złożonej skargi. Ponieważ stan faktyczny w sprawie nie jest sporny, dlatego też Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w kwestionowanej decyzji poddał ją kontroli pod względem zgodności z prawem. W rozpatrywanej sprawie niesporny jest fakt, że w skład zabytkowego zespołu wchodzą: [...]. Zabytkowe założenie [...] zostało wpisane do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 1986 r. nr [...]. Sam [...] został zaś wpisany do rejestru zabytków wcześniejszą decyzją z dnia [...] maja 1975 r. nr [...]. Na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [..] stycznia 1992 r. oraz decyzji Wojewody [..] z dnia [...] listopada 1992 r. hipotecznym właścicielem tej nieruchomości (nr [...]) jest gmina L. Materialnoprawną przesłanką wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 49 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu wojewódzki konserwator zabytków może decyzją nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wynikający z tytułu własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Do egzekucji obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie tego przepisu stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 § 1 ustawy). Wyjaśnić należy, że decyzja administracyjna podejmowana na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma charakter uznaniowy, tzn. należy do sfery uznania administracyjnego. Sądowa kontrola takiej decyzji jest ograniczona do zbadania, czy nie nosi ona cech dowolności, a sąd nie zajmuje się celowością bądź też słusznością takiego rozstrzygnięcia. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona jedynie w sytuacji stwierdzenia, że została ona wydana z takim naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, zaś naruszenie to będzie miało miejsce wówczas, gdy organ pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, w wyniku [...] kontroli stanu zachowania przedmiotowego zabytku, przeprowadzonych na podstawie art. 38 powołanej ustawy, stwierdzono zły stan techniczny [...], który jest nieużytkowany, niewygrodzony i niedozorowany. Stwierdzono, że zabytkowy [...] jest niepielęgnowany i pilnie wymaga zabiegów pielęgnacyjnych. [...] nie były poddawane odpowiednio pracom konserwatorskim, restauracyjnym i pielęgnacyjnym mającymi na celu zabezpieczenie i zachowanie historycznego układu urbanistycznego oraz wartości historycznych tych obiektów. Ustalenia te nie były kwestionowane przez skarżącą obecnie Gminę. W ocenie Sądu brak takich działań oznacza, że gmina L., jako właściciel przedmiotowej nieruchomości, naruszyła przepisy art. 5 pkt 2-4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków: prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Naruszenie to uprawniało natomiast organy ochrony konserwatorskich do podjęcia działań określonych w powołanym art. 49 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z analizy akt sprawy wynika, że obowiązki określone i nałożone na skarżącą gminę w punktach 1-4 decyzji organu I instancji, utrzymanych w mocy zaskarżoną decyzją Ministra, określające zakres działań, jakie ma podjąć skarżący jako właściciel zabytkowego obiektu [...] w obszarze zabytkowego zespołu, mieszczą się w definicji prac konserwatorskich, o których mowa w art. 3 pkt 6 powołanej ustawy, jak też robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Są one również niezbędne w celu zabezpieczenia i utrwalenia substancji zabytku, zahamowania procesów jego destrukcji i degradacji, zapobieżeniu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku. Oznacza to, że przy nakładaniu obowiązków określonych w punktach 1-4 decyzji organu I instancji, utrzymanych w mocy zaskarżoną decyzją Ministra, organy konserwatorskie nie wykroczyły poza dopuszczalny na gruncie art. 49 powołanej ustawy zakres przedmiotowy prac, do jakich właściciel, w związku ze stwierdzonym zagrożeniem dla zachowania substancji zabytku (powstrzymania jej dalszej degradacji), może zostać zobowiązany. Prace te są przy tym niezbędne ze względu na postępującą degradację zabytku, co stwierdzone zostało w toku oględzin nieruchomości i udokumentowanych protokołami z dnia [...] czerwca 2009 r., [..] czerwca 2010 r. oraz [...] lutego 2011 r. Obowiązki zawarte w punktach 1-4 decyzji organu I instancji określone natomiast zostały w sposób na tyle jednoznaczny i wyczerpujący, że nie istnieją wątpliwości interpretacyjne co do ich treści, a zatem istnieje także możliwość ich egzekwowania. W toku postępowania wyjaśniającego przed organami konserwatorskimi strona skarżąca nie przedkładała żadnych dowodów w sprawie, a tym bardziej dowodów, które mogły rzutować na ocenę zasadności nałożenia na nią obowiązku (pkt 1-4 decyzji organu I instancji) przewidzianego w art. 49 ust. 1 powołanej ustawy. Podnoszone zaś przez nią w toku postępowania przed Ministrem argumenty koncentrowały się w istocie wyłącznie na kwestiach finansowych oraz kwestii wszczętego postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób fizycznych i finansowych skutkach tego postępowania, które w kontrolowanym postępowaniu nie miały żadnej doniosłości prawnej i nie mogły wywrzeć oczekiwanego przez skarżącą gminę L. skutku. Rola dysponenta zabytku sprowadza się bowiem do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 kc. Argumenty natury ekonomicznej, a nie prawnej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego budynku w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją. W rozpatrywanej sprawie, w zakresie istotnym z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia dotyczącego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w części dotyczącej punktów 1 do 4 oraz uchylenia punktu 5 i umorzenia w tym zakresie postępowania przed organem I instancji, stan faktyczny i prawny sprawy został, w ocenie Sądu, ustalony w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami postępowania administracyjnego. Znajduje on również potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, a uzasadnienie kwestionowanej decyzji zawiera wszystkie elementy, określone w art. 107 § 3 kpa. Samo natomiast rozstrzygniecie sprawy, w wymienionej wyżej części, nie przekracza granic uznania administracyjnego, w zakresie którego podejmowane są decyzje organów konserwatorskich nakazujące właścicielom zabytków przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robot budowlanych. Warunków tych nie spełnia natomiast, w ocenie Sądu, rozstrzygniecie organów konserwatorskich w zakresie dotyczącym nakazania właścicielowi zabytkowego obiektu [...] przeprowadzenia pielęgnacji [...] (pkt 6 decyzji organu I instancji). Wynika to przede wszystkim z tego, że ani w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, ani w uzasadnieniu decyzji organu II instancji nakaz ten nie został w żaden sposób uzasadniony w odniesieniu do treści art. 49 ust. 1 powołanej ustawy, ani skonkretyzowany w sposób umożliwiający skarżącemu przeprowadzenie konkretnych prac konserwatorskich lub robot budowlanych w konkretnej części zabytkowego [...], którego powierzchnia wynosi przecież ponad [...] ha. Z treści zaskarżonych decyzji nie sposób ustalić do przeprowadzenia jakich konkretnie robót budowlanych lub prac konserwatorskich i w jakiej części lub częściach [...] został skarżący zobowiązany. Organy nie wyjaśniły również, dlaczego wykonanie konkretnych prac jest niezbędne i ze względu na jakie zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, któremu należy zapobiec. W tym zakresie, zdaniem Sądu, kwestionowane decyzje nie zawierają żadnych wyjaśnień ani uzasadnienia, przez co naruszają art. 107 § 3 kpa. Powoduje to również, że tak ogólnie sformułowany nakaz nie nadaje się do wykonania, a następnie egzekwowania nałożonych na stronę skarżącą w tym zakresie nieokreślonych przedmiotowo obowiązków. Oznacza to, że zawarty w pkt 6 decyzji organu I instancji obowiązek przeprowadzenia pielęgnacji [...] nie został określony w sposób na tyle jednoznaczny i wyczerpujący, że nie istnieją wątpliwości interpretacyjne co do treści tego obowiązku, a zatem nie istnieje także możliwość jego egzekwowania. Ta wadliwość zaskarżonych decyzji obu instancji powoduje także, że w tym zakresie Sąd nie może dokonać prawidłowej kontroli, czy w tym zakresie rozstrzygnięcie organów nie przekracza granic uznania administracyjnego, które w tej sprawie posiadają. Całkowity brak oceny prawidłowości decyzji I instancji w tej kwestii świadczy o działaniu przez organ odwoławczy z naruszeniem art. 7 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd stanął na stanowisku, że organy rozpatrując niniejszą sprawę naruszyły przepisy art. 49 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisy art. 7, 8 i art. 107 § 3 kpa, zaś uchybienia te nie pozostają bez wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w przypadku wydania decyzji, opartej na przepisie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków a dotyczącej wpisanego do rejestru zabytków [...] określi konkretnie rodzaj i zakres prac niezbędnych do wykonania przez zobowiązany podmiot, w niniejszej sprawie gminę L. Rodzaj i zakres prac, jakie mają być przeprowadzone, muszą przy tym być określone w sposób precyzyjny i wyczerpujący. Istotą bowiem decyzji mającej charakter nakazu jest jej precyzja i konkretność, co oznacza, że rodzaje i zakres działań, jakie ma obowiązek podjąć strona, muszą być określone w decyzji w sposób jednoznaczny, od tego bowiem zależy ocena ich zgodności z prawem oraz możliwość egzekwowania ich wykonania. Zatem jeśli w przedmiotowej sprawie organ I instancji nadal będzie uważał, że ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, jakim niewątpliwie jest przedmiotowy [...], niezbędne jest wykonanie prac konserwatorskich przy tym zabytku, to winien w treści wydawanego orzeczenia wyjaśnić, jakie konkretnie zagrożenie dla zabytku powstało i z jakiego powodu organ uznaje, że może ono doprowadzić do istotnego uszkodzenia zabytku, jakie konkretnie prace i dlaczego takie, ma przeprowadzić podmiot zobowiązany, w jaki sposób prace te mają być wykonane, aby spowodować zahamowanie procesu destrukcji zabytku, jakiego konkretnie obszaru każda z nakazanych prac ma dotyczyć, jaki termin na wykonanie tych prac zostaje wyznaczony oraz w jaki sposób prace te mają zostać udokumentowane. Biorąc pod uwagę wymogi określone w art. 107 § 3 kpa organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) uchylił zaskarżoną decyzję w części opisanej w sentencji niniejszego wyroku. Na podstawie art. 151 przywołanej ustawy w pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę. Na podstawie art. 152 wstrzymał w części opisanej w sentencji wyroku wykonanie zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 200 orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.