I SA/Wa 739/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Gmina L. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...]. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną gminną – ulicę [...] w L., oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu ewidencyjnego [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za grunt położony w L., oznaczony jako działka ewidencyjna o nr [...] z obrębu ewid. [...], o łącznej powierzchni [...] m2, zajęty pod drogę publiczną (gminną) ul. [...] w L. w wysokości [...] zł na rzecz J. S. oraz zobowiązał gminę L. do wypłaty ustalonego odszkodowania - zgodnie z art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta [...]. wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości (art. 73 ust. 4). J. S., który zgodnie z treścią księgi wieczystej KW [...] (dawniej KW [...]) oraz ewidencji gruntów Gminy L., był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., złożył stosowny wniosek w dniu 7 września 2004 r. tj. w ustawowym terminie. Starosta L. wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Tryb postępowania obowiązujący przy ustaleniu odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 129 ust. 1 ww. aktu odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Natomiast, według art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi. Zdaniem Starosty [...]., mając na uwadze treść art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., który zastąpił kategorię "dróg gminnych i lokalnych miejskich" zbiorczą kategorią "dróg gminnych", brak jest podstaw do wyróżniania dróg gminnych w gminach i dróg lokalnych miejskich w miastach, gdyż stały się one drogami gminnymi z chwilą powołania gmin. Starosta [...] wskazał, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 26 września 2007 r., który następnie został przez rzeczoznawcę majątkowego zaktualizowany. Organ nie uwzględnił wniosku Gminy L. o zawieszenie postępowania administracyjnego, przychylając się tym samym do żądania J. S. W ocenie Gminy L., zawieszenie postępowania powinno nastąpić w związku z postępowaniem toczącym się przed Trybunałem Konstytucyjnym o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odwołanie od decyzji Starosty [...]. wniosła Gmina L. Zakwestionowała wysokość odszkodowania, niewłaściwe wskazanie podmiotu zobowiązanego do jego zapłaty oraz naruszenie przez Starostę [...] art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku Gminy L. o zawieszenie postępowania, w związku z faktem skierowania w dniu 2 kwietnia 2007 r. przez Radę Miejską w L. wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z przepisem § 36 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...], w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. stwierdzając w uzasadnieniu, że materiał dowodowy nie uzasadnia uwzględnienia odwołania, a dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu faktycznego i prawnego nie budzi zastrzeżeń. W odniesieniu do zarzutów odwołania dotyczących zawyżenia ceny odszkodowania oraz nieprawidłowego przyjęcia zamiast wyceny działek zajętych pod drogi publiczne działek budowlanych Wojewoda [...] stwierdził, że są one bezpodstawne. Strona skarżąca nie poparła bowiem swoich twierdzeń żadnymi dowodami, nie przytoczyła również merytorycznych podstaw swoich zarzutów. W sytuacji gdy strona odwołująca się uważa, że operat szacunkowy budzi wątpliwości, winna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), w celu zakwestionowania przedłożonego operatu, jednak w niniejszej sprawie takiego dowodu nie przedstawiono. Wojewoda [...]stwierdził że Starosta [...]. słusznie wskazał jako zobowiązanego do wypłaty odszkodowania Gminę L., gdyż do zapłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które do dnia 31 grudnia 1998 r. miały status dróg lokalnych miejskich, zgodnie z art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 sierpnia 1998 r., obowiązane są wszystkie gminy, władające w tym dniu nieruchomościami zajętymi pod drogi gminne (gminne i lokalne miejskie). Organ drugiej instancji wyjaśnił także że z zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W niniejszej sprawie stroną, na której wniosek postępowanie zostało wszczęte, jest J. S. Skargę na decyzję Wojewody [...]z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina L. zarzucając ww. decyzji naruszenie art. 73 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez zaliczenie, obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r., kategorii dróg lokalnych miejskich do dróg gminnych, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania Gminy Miasta L. do wypłaty odszkodowania za grunt położony w L., oznaczony jako działka ewidencyjna [...], z obrębu ewidencyjnego [...], zajęty pod drogę publiczną. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania, mimo iż wydanie decyzji uzależnione było od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ – Trybunał Konstytucyjny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 101 §1 i 3 k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania w formie postanowienia oraz oparcie się na nieprawidłowej wycenie rynkowej. Gmina L. wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości, podniosła, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu na dzień 31 grudnia 1998 r.) drogi publiczne dzieliły się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi gminne i lokalne miejskie oraz drogi zakładowe. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. dokonała nowelizacji ustawy o drogach publicznych, a ponadto w oparciu o art. 103 ust. 2 ustaliła, że dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Zdaniem skarżącej ustawodawcy znana była kategoria dróg publicznych w oparciu o ustawę o drogach publicznych, a także miał on świadomość istnienia obok dróg gminnych także dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 73 ust. 2 ww. ustawy ustawodawca wyraźne przesądził, że odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne wypłaca Skarb Państwa, w tym za lokalne miejskie. Odnośnie do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. strona skarżąca podniosła, że w niniejszym postępowaniu zagadnieniem wstępnym jest kwestia niezgodności z Konstytucją RP art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz § 36 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, na podstawie których Starosta [...]. ustalił odszkodowanie w niniejszej sprawie. Wniesiony podczas rozprawy administracyjnej w dniu 26 listopada 2007 r. wniosek o zawieszenie postępowania powinien zostać rozpatrzony w formie postanowienia zgodnie z art. 101 § 1 i 3 k.p.a., czego organ pierwszej instancji nie uczynił, co w następstwie pozbawiło stronę możliwości poddania rozstrzygnięcia kontroli w administracyjnym toku instancji. W swojej skardze Gmina L. powtórzyła także inne zarzuty podniesione uprzednio w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] stwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na aprobatę zasługuje zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia prawa poprzez nierozpoznanie w formie postanowienia, zgodnie z art. 101 § 1 i 3 k.p.a., wniesionego podczas rozprawy administracyjnej w dniu 26 listopada 2007 r. wniosku o zawieszenie postępowania. Przede wszystkim zauważyć należy, iż zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania służy zażalenie. Z treści tego przepisu wynika, że forma postanowienia wymagana jest w całym zakresie "spraw zawieszenia postępowania", czyli zawieszenia , odmowy zawieszenia, podjęcia lub odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Każdy wniosek o zawieszenie postępowania – niezależnie od zasadności takiego żądania – musi być zatem rozpatrzony przez organ w drodze postanowienia. Strona powinna być też pouczona o prawie zaskarżenia takiego aktu. Zażalenia przysługuje bowiem na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem także na ewentualną odmowę zawieszenia postępowania. Niedopuszczalne jest więc wydanie decyzji kończącej postępowanie bez uprzedniego rozpatrzenia złożonego żądania zawieszenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Gmina L. wniosła w trakcie postępowania o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Z akt sprawy nie wynika, aby powyższy wniosek został rozpatrzony w sposób wymagany dyspozycją art. 101 § 3 k.p.a. Decyzja Starosty [...]. z dnia [...] grudnia 2007 r. i zaskarżona decyzja Wojewody [...]z dnia [...] marca 2008 r. zostały zatem wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem powołanego przepisu k.p.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – należało orzec, jak w wyroku.