I SA/Wa 739/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt J. K. w Domu Pomocy Społecznej [...] oraz ustalenia opłaty za jego pobyt. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. ustalił, że osobami zobowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt J. K. w Domu Pomocy Społecznej [...] są: J. K. (pensjonariusz), córka A. K., syn J. K., syn R. K., córka J. B., wnuczka M. B., wnuczka J. S. i wnuk K. K. Jednocześnie organ ustalił, że z dochodu J. K. opłata będzie wynosiła [...] zł miesięcznie, natomiast od A. K. ustalono opłatę za pobyt ojca w placówce w wysokości [...] zł miesięcznie. Ponadto organ wskazał, że pozostałe osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt J. K. w domu pomocy społecznej nie wnoszą opłaty, albowiem ich dochody nie przekraczają kwoty 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub osoby gospodarującej w rodzinie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, natomiast zobowiązanymi do wnoszenia tych opłat są: mieszkaniec domu nie więcej niż 70 % swojego dochodu oraz między innymi zstępni mieszkańca. W oparciu zaś o zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] ([...]) średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] wynosi [...] zł. Skoro miesięczny dochód J. K. wynosi [...] zł (zasiłek stały), to 70 % tej kwoty wynosi [...] zł. Natomiast odpłatność A. K. za pobyt ojca w placówce została ustalona na kwotę [...] zł, albowiem miesięczny dochód jej rodziny w wysokości [...] zł jest wyższy od 300% ustawowego kryterium na osobę w rodzinie właśnie o kwotę [...] zł. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, A. K. złożyła odwołanie, podnosząc, że nie zna ojca, który nie ponosił kosztów jej utrzymania i wychowania. Dodała, że jest samotną matką wychowującą syna, wobec czego wnosi o całkowite zwolnienie jej z ustalonej opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie, stwierdziło, że jest ono nieuzasadnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji przytoczył treść art. 60 i 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. z 2016 r. Dz. U. poz. 930, ze zm.) oraz zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej na terenie [...] w 2016 r. W oparciu o powyższe regulacje prawne Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że mieszkaniec domu pomocy społecznej pokrywa koszt swego pobytu w pierwszej kolejności i jeżeli okaże się, że 70% jego dochodu wystarcza do poniesienia opłaty, to wstępni lub zstępni nie mają obowiązku pokrywania opłaty w jakiejkolwiek części. Jeżeli jednak dochód ten nie jest na wystarczająco wysokim poziomie, całość lub powstałą różnicę mają obowiązek pokrywać osoby w kolejności wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Dopiero w sytuacji, gdy ich dochody nie wystarczą do pokrycia całości opłaty, możliwe jest nałożenie obowiązku ponoszenia kosztów pobytu przez wspólnotę samorządową. Przy czym gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Jednak podstawową przesłanką do dochodzenia przez gminę regresu wobec bliskich jest niewywiązywanie się przez nich z obowiązków określonych czy to w drodze decyzji, czy też w drodze umowy. Zdaniem organu II instancji ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynika, że dochód A. K. pozwala jej na ponoszenie kosztów utrzymania ojca w placówce w wysokości [...] zł miesięcznie, a pozostały po odjęciu opłaty dochód nie jest niższy niż 300% minimum dochodowego. Nie można wobec tego zarzucić organom, że pozbawiły odwołującą i jej dziecko środków do życia, skoro pomimo wydania decyzji dysponuje ona nadal dochodem przekraczającym 300% kryterium dochodowego osoby gospodarującej w rodzinie. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że opłata za pobyt ojca w domu pomocy społecznej jest dla odwołującej obciążeniem, dlatego też w oparciu o art. 64 ustawy o pomocy społecznej organ I instancji (po zakończeniu niniejszego postępowania) rozpozna jej wniosek o całkowite zwolnienie z ustalonej opłaty. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może bowiem zostać wydane dopiero po ostatecznym określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Zatem przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej, a o zasadności żądania organ powinien wypowiedzieć się w odrębnym postępowaniu. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. K. Kwestionowanej decyzji zarzuciła: I - naruszenie prawa materialnego, czyli: - art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy wskutek niewydania względem J. K. decyzji ustalającej opłaty za jego pobyt w domu pomocy społecznej i ograniczenie się do wskazania średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, do którego go skierowano, a który to średni koszt określony został w dniu [...] marca 2016 r. - więc przed podjęciem decyzji o skierowaniu J. K. do domu pomocy społecznej, a nie w dniu skierowania go do domu pomocy społecznej, które miało miejsce w dniu [...] stycznia 2017 r. - które to zaniechanie miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, albowiem wysokość opłaty za pobyt J. K. w domu pomocy społecznej determinuje wysokość opłat przypadających na poszczególne podmioty zobowiązane do udziału w opłacaniu jego pobytu w domu pomocy społecznej, w tym wysokość tej opłaty przypadającej na skarżącą, - art. 64 ustawy o pomocy społecznej wskutek niezwolnienia skarżącej z opłaty z pobyt J. K. w domu pomocy społecznej, mimo że złożyła ona wniosek o zwolnienie jej z tej opłaty, gdyż jest osobą samotnie wychowującą dziecko i nie stać jej na wnoszenie tej opłaty bez konieczności narażenia siebie i swojego dziecka na brak możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, - art. 61 ustawy o pomocy społecznej wskutek niezgodnego z prawem określenia wysokości opłaty, jaką za pobyt w domu pomocy społecznej ponosić powinien J. K., poprzez nieuzasadnione zaniżenie tej opłaty, jak również wskutek wskazania zbyt wąskiego grona osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty i niewłaściwego, dowolnego wskazania wysokości tych opłat dla poszczególnych osób, II – naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, czyli: - art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która podlegać powinna uchyleniu z uwagi na oczywistą obrazę prawa materialnego, - art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z tymi przepisami, w szczególności poprzez brak poczynienia szeregu ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, - art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także bez poczynienia wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego, co skutkowało naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organu oraz zasady prawdy obiektywnej, - art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania i uniemożliwienie jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszenia żądań. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek częściowo z innych powodów niż w niej podniesione. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 930, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 tej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej wynika wprost z treści art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, który stanowi, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz w niektórych przypadkach gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 2 pkt 1-3 powołanej ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowany fakt, że rodzina skarżącej składa się z 2 osób (skarżącej i jej małoletniego syna). Nie jest również kwestionowana wysokość osiąganego jedynie przez skarżącą dochodu, który tym samym stanowi dochód jej rodziny. W tej sytuacji organ prawidłowo ustalił, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekracza wskazaną w ustawie kwotę 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie o [...] zł. Organ ustalił opłatę wysokości [...] zł, a więc w wysokości odpowiadającej podwojonej różnicy pomiędzy dochodem na osobę w rodzinie skarżącej a kwotą 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Sąd stwierdził, że określając wysokość opłaty za pobyt ojca w domu opieki społecznej, organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni art. 61 ust. 2 pkt 2b, przyjmując, że określenie "kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty" dotyczy każdego z członków rodziny osoby zobowiązanej, podczas gdy w przepisie tym jest mowa o dochodzie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty. Ustawa o pomocy społecznej w przypadku osób, które nie gospodarują samotnie lecz wspólnie z innymi członkami rodziny, posługuje się pojęciem dochodu rodziny i dochodu na osobę w rodzinie. Dochodem rodziny jest suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie (art. 6 pkt 4), a dochodem na osobę w rodzinie – dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie (art. 6 pkt 3). Na gruncie tej ustawy funkcjonuje zatem założenie (rodzaj fikcji prawnej), że na każdego członka rodziny przypada równa część dochodu rodziny, niezależnie od tego, czy dana osoba osiąga dochód i jaką część dochodu rodziny ten ewentualnie osiągany dochód stanowi. Za wyjątkiem dochodu dziecka (art. 6 pkt 2) w ustawie o pomocy społecznej nie zdefiniowano innych rodzajów dochodów poszczególnych osób w rodzinie. Przytoczony wcześniej przepis art. 61 ust. 2 pkt 2b w ocenie Sądu należy rozumieć w ten sposób, że "posiadany dochód na osobę" dotyczy dochodu osoby zobowiązanej obliczonego jako dochód na osobę w rodzinie. W związku z tym można obciążyć opłatą osobę, która nie posiada własnych dochodów lub jej własne dochody są niższe niż kwota wskazana w tym przepisie, jeśli osoba ta gospodaruje wspólnie z innymi członkami rodziny i dochód na osobę w rodzinie jest odpowiednio wysoki. Przyjmuje się bowiem, że tak wyliczony dochód jest (na gruncie ustawy o opiece społecznej) dochodem osoby zobowiązanej. Konsekwentnie jednak "kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty" dotyczyć także musi tak określonego dochodu osoby zobowiązanej. Obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej jest określany w stosunku do konkretnej osoby i obciąża wyłącznie tę osobę, w ramach przypadającego na nią "dochodu na osobę w rodzinie". Przyjęta przez organy orzekające w sprawie wykładnia powołanego przepisu, zgodnie z którą po wniesieniu opłaty i odjęciu jej od dochodu rodziny (jako całości), pozostająca kwota dochodu na osobę w rodzinie nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie jest nieprawidłowa, bowiem oznaczałaby, że ustalona opłata obciąża nie tylko dochód osoby zobowiązanej ale również dochody innych członków rodziny, obliczone zgodnie z zasadami przyjętymi na gruncie ustawy o opiece społecznej. Fakt ten podnosiła skarżąca, zwracając uwagę, że opłata, którą została obciążona, pogarsza sytuację materialną jej dziecka. Niedopuszczalność obciążania dochodu przypadającego na innych członków rodziny opłatami obciążającymi osobę zobowiązaną wynika nie tylko z osobistego charakteru tego zobowiązania oraz szczegółowej analizy brzmienia przepisu (ustawodawca użył zwrotu "kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty" a nie "kwota dochodu na osobę w rodzinie pozostająca po wniesieniu opłaty"). W przypadku, gdy kilka osób w rodzinie może być zobowiązane do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej swoich bliskich, zastosowana przez organy wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której tylko ta osoba mogłaby być obciążona opłatą, w stosunku do której organ orzekałby jako pierwszej, jeśli opłata ta "konsumowałaby" całą kwotę nadwyżki dochodu, przypadającą na całą rodzinę. W takim przypadku sytuacja prawna innych ewentualnie zobowiązanych (w tym gmin kierujących osoby do domów pomocy społecznej) zależałaby w nieuzasadniony sposób od kolejności postępowań w sprawie opłat dotyczących pobytu różnych osób w domach pomocy społecznej. Dlatego też Sąd orzekający w sprawie przychyla się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2820/16 (LEX nr 2323434), zgodnie z którym "Prawidłowy sposób ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty, jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną." Ponieważ Sąd uznał, że wykładnia zastosowanego przez organy przepisu prawa nie była właściwa, konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ i ewentualne określenie opłaty za pobyt w domu opieki społecznej w zgodzie w przedstawioną przez Sąd wykładnią art. 61 ust. 2 pkt 2b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Orzekając ponownie w sprawie, organ przeanalizuje także inne kwestie, podnoszone w toku postępowania przez skarżącą, których Sąd w chwili obecnej szczegółowo nie rozważał wobec fundamentalnego charakteru uchybienia, którego dopuściły się organy, stosując niewłaściwą wykładnię przepisów, stanowiących podstawę materialnoprawną orzekania w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.