I SA/Wa 741/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Elżbieta Lenart Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania P. B. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] ustalającej odszkodowanie za działki wydzielone pod drogi gminne – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W wyniku podziału – zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] – działki ewidencyjnej nr [...] (której właścicielem był P. B. na mocy umowy darowizny z dnia [...] lutego 2000 r., Rep. A nr [...]; księga wieczysta Nr [...]) zostały wydzielone m.in. działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, przeznaczone pod poszerzenie dróg gminnych. Wnioskiem z dnia 25 lipca 2011 r. P. B. wystąpił do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za działki nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], gmina P. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz P. B. za nieruchomość stanowiącą ww. grunty: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...]ha i nr [...] o powierzchni [...] ha w wysokości [...] zł, zobowiązując do zapłaty odszkodowania Gminę P. Pismem z dnia 23 stycznia 2012 r. P. B. wniósł do Wojewody [...] odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., kwestionując wysokość przyznanego odszkodowania. Odwołujący się powołał się m.in. na rażące zaniżenie przez rzeczoznawcę majątkowego – W. S. w operacie szacunkowym przyjętym jako dowód w postępowaniu – współczynników dotyczących położenia nieruchomości, jej otoczenia, możliwości inwestycyjnych, zagospodarowania, uzbrojenia i dojazdu wskazując, iż do porównania w operacie szacunkowym przyjęto nieruchomości specyficzne trudne do porównań. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej: u.g.n.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3). W zaskarżonej decyzji organ wojewódzki wyjaśnił, że kwestie odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy art. 128 - 135 u.g.n. Stosownie do art. 130 wysokość odszkodowania ustała się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (ust. 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust. 2). W związku z powyższym do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, która stała się własnością gminy niezbędne są dwie przesłanki pozytywne, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną. Jak stwierdził Wojewoda [...], w niniejszej sprawie decyzja podziałowa wydana została przez Wójta Gminy P. w dniu [...] maja 2008 r. i stała się ostateczna z dniem [...] maja 2009 r. Na podstawie powołanej decyzji doszło do wydzielenia (z nieruchomości stanowiącej, zgodnie z ewidencją gruntów, działkę o numerze [...] w obrębie [...]) m.in. działek ewidencyjnych o nr [...] i nr [...] z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi gminnej nr [...] o szerokości 15 m w liniach rozgraniczających oraz o nr ewid. [...] z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi gminnej o nr ew. [...] o szerokości 8 m w liniach rozgraniczających. Jednocześnie, zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., będącego jedną z podstaw prawnych wydania omawianej decyzji podziałowej, wymienione wyżej działki przeszły z mocy prawa na własność Gminy P. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, czyli z dniem [...] maja 2009 r., za odszkodowaniem ustalonym w odrębnym terminie. Powyższe było zgodne z obowiązującym w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego południowej części gminy P. – zmiana planu, zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Następnie wyjaśnił, że jeśli nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust.3 u.g.n.). W niniejszej sprawie rokowania co do wysokości odszkodowania prowadzone były pomiędzy Wójtem Gminy P, a byłym właścicielem nieruchomości – P. B. Negocjacje te nie przyniosły pozytywnego rezultatu. W obliczu powyższych ustaleń organ stwierdził, że zaszły przesłanki uzasadniające ustalenie odszkodowania na rzecz osoby uprawnionej zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 u.g.n. Tym samym w dniu 6 grudnia 2011 r. przed organem pierwszej instancji przeprowadzona została, zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a., rozprawa administracyjna w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. Na rozprawie obecni byli: inspektor Referatu Gospodarowania Mieniem Starostwa Powiatowego w [...], Wójt Gminy P. reprezentowany przez M.M., P. B. oraz rzeczoznawca majątkowy – W. S. Reprezentant Wójta Gminy P. oświadczył, iż zapoznał się z operatem szacunkowym i nie zgadza się z kwotą odszkodowania wynikającą z niego, powołując się na ograniczone możliwości finansowe gminy. Przesłuchany w charakterze strony P. B. nie wyraził zgody na propozycję Wójta Gminy P. co do wysokości odszkodowania oraz oświadczył, że odwoła się od decyzji organu I instancji. Jak wynika z protokołu rozprawy, P. B. przytoczył przykład porozumienia z lipca 2011 r., które zostało podpisane przez Wójta Gminy P. na podobną kwotę, ustaloną zgodnie z operatem szacunkowym oraz podniósł, iż podważenie wysokości operatu w związku z brakiem środków w budżecie jest niesłuszne. Przesłuchany w charakterze biegłego W. S. przedstawił procedurę określenia wysokości odszkodowania za działki gruntu nr [...],[...] oraz [...] z obrębu [...] i uzasadnił przyjęte do porównania nieruchomości. Wojewoda [...], zgadzając się ze stanowiskiem Starosty [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne, ustala się według stanu odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Wskazał, iż operat szacunkowy sporządzony 10 października 2011 r. przez W. S. legitymującego się uprawnieniami nr [...], był prawidłowy i stanowił podstawę do określenia wysokości odszkodowania. Za podstawę przyjęto przepisy regulacji § 36 ust. 4 znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (§ 1 pkt 11 rozporządzenia z dnia 14 lipca 2011 r. – Dz.U Nr 165, poz. 985), zaś wyceny dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca odnalazł do porównania 16 transakcji gruntów nabywanych pod drogi, występujących na rynku lokalnym w latach 2009 i 2010 r., dotyczących terenów tj. N., C., Ł., P. czy G. Określając wielkość parametrów korygujących wartość uwzględniono: położenie nieruchomości/atrakcyjność lokalizacji, otoczenie, kształt, wielkość możliwości inwestycyjnych, zagospodarowanie oraz uzbrojenie/dostępność komunikacyjną. Ponadto organ odwoławczy uznał, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym do porównania prawidłowo przyjął nieruchomości położone w powiecie [...], zatem nieruchomości z rynku lokalnego. Przy tym, w ramach omawianej wyceny nie doszło do nieuprawnionego rozszerzenia badanego rynku na regionalny lub krajowy. Wszystkie transakcje przyjęte do porównań miały miejsce w okresie około dwóch i pół roku od dnia sporządzenia wyceny, czyli miarodajnym dla rzetelnego i wiarygodnego oszacowania wartości nieruchomości, a zarazem wysokości odszkodowania, przy czym, do porównania przyjęta została także transakcja z dnia [...] kwietnia 2011 r., czyli bardzo zbliżona datą do dnia sporządzenia wyceny. Stan nieruchomości przyjęto na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości tj. [...] maja 2008 r. w oparciu o wypis i wyrys z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego południowej części gminy P. - zmiana planu zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. W obliczu powyższych rozważań Wojewoda [...] stwierdził, że operat szacunkowy W. S. był zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i jako taki mógł stanowić dowód w zakresie określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w myśl art. 80 k.p.a. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy P., zarzucając naruszenie art. 128 ust. 1, art. 134 i art. 151 u.g.n., które doprowadziło do błędnego ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, a w konsekwencji rażącego zawyżenia wysokości odszkodowania. Zdaniem skarżącego sporządzenie opinii przez rzeczoznawcę majątkowego następuje według wyboru właściwego podejścia i metody szacowania dokonanych według własnego uznania danego rzeczoznawcy, co "nie zwalnia orzekających organów od oceny tej opinii jako dowodu w sprawie". Następnie stwierdził, że do porównania w procesie szacowania przyjęto transakcje z całego powiatu [...], co nie jest miarodajne w stosunku do gminy P., która na terenie powiatu posiada najmniej rozbudowaną infrastrukturę techniczną i najwięcej terenów rolnych. Na całym obszarze wsi W. są tylko dwa rodzaje sieci infrastruktury technicznej - sieć energetyczna i sieć wodociągowa, brakuje gazu i kanalizacji. Błędne dobranie rynku lokalnego poprzez zbyt duże jego rozszerzenie doprowadziło do zawyżenia średniej wartości wycenianej nieruchomości na terenie gm. P. Skarżący wyjaśnił, że w analizie rynku lokalnego wykazano 16 transakcji z obszaru powiatu [...], z czego tylko 3 transakcje zostały dokonane na terenie gminy P. i stanowią dolny zakres cenowy w danej tabeli. Pozostałe transakcje zostały dokonane na terenie gmin sąsiednich, często gmin miejskich o znacznie lepiej rozwiniętej infrastrukturze, a co za tym idzie o wyższej wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił bardzo dużych różnic w cenach nieruchomości położonych w gminie P., L. czy K., a w gminie P. znacznie zawyżył wartość średnią wycenianej nieruchomości. Ponadto wyjaśnił, że gmina dysponuje aktami notarialnymi, które mogłyby być uwzględnione przy wycenie, co zmieniłoby cenę średnią szacowanej nieruchomości. Na dowód przytoczył przykłady wysokich cen w obrocie drogami w gminie P., kształtujących się od [...] do [...] zł. Następnie w skardze z dnia 14 marca 2012 r. Wójt Gminy P. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] została podjęta z uchybieniem procedury, ponieważ wydano ją bez rozpatrzenia stanowiska skarżącego. Mając powyższe na uwadze Wójt Gminy P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Pismem z dnia 16 lipca 2012 r. skarżący uzupełnił skargę, dodatkowo podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: – art. 15 k.p.a. a także art. 78 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskutek nierozpoznania przez Wojewodę [...] odwołania Gminy P.; – art. 10 i 77 k.p.a. polegający na wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji bez rozważenia zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu Gminy P., – art. 138 § 1 k.p.a poprzez niedopełnienie obowiązku rozpoznania wszystkich odwołań stron łącznie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] ustalająca odszkodowanie za działki wydzielone pod drogi gminne. Decyzja ta została wydana w wyniku rozpatrzeniu odwołania P. B., które wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 26 stycznia 2012 r. Uszło jednak uwadze Wojewodzie, iż odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła także Gmina P. Odwołanie Gminy, wniesione w terminie, wpłynęło do organu odwoławczego (za pośrednictwem Starosty [...]) w dniu 6 lutego 2012 r., a więc przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., która została "wyekspediowana" w dniu [...] lutego 2012 r. Powyższy stan faktyczny znajduje odzwierciedlenie w materiale dokumentacyjnym sprawy. Oznacza to, iż w warunkach niniejszej sprawy obowiązek łącznego rozpoznania odwołań stron nie został spełniony, czym naruszono art. 138 k.p.a. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego (określoną w art. 138 § 1 k.p.a.) jest bowiem to, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" względnie innych dotychczas nie rozpoznanych pism procesowych (odwołań), pochodzących od innych stron tego postępowania. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące skutki prawne. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (jako wydana bez podstawy prawnej). Takie stanowisko znajduje także akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego wyrazem jest np. wyrok z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1230/04. Tym samym, powyższe ustalenie Sądu Wojewódzkiego w pełni uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, z uwagi na rażące naruszenie art. 138 § 1 k.p.a., co też orzeczono w niniejszym wyroku. Co więcej, nie rozpoznanie przez Wojewodę odwołania Gminy P., samo przez się, obligowało Sąd Wojewódzki do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jeśli nawet pominąć rozważania czy dotknięta jest wadą nieważności. Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać odwołania wszystkich stron i ponownie rozstrzygnąć sprawę. W konsekwencji, z uwagi na rażące naruszenie art. 138 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7