I SA/Wa 741/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] czerwca 2015 r., nr [...] o odmowie wszczęcia z wniosku Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1996 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha. Postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji wydane zostało przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] maja 1996 r., wydaną na podstawie art.18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] własności gruntu opisanej na wstępie nieruchomości, uregulowanej w KW nr [...], a opisanej na karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Wnioskiem z [...] lipca 2014 r. Gminna Spółdzielnia "[...]" w [...] (dalej: "Spółdzielnia") wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej. Interes prawny wywodziła z faktu zabudowania przez siebie nieruchomości w latach sześćdziesiątych ub. wieku za zgodą ówczesnych władz i nieprzerwane jej użytkowanie od tego czasu, a także uiszczania opłat za użytkowanie gruntów, na dowód czego przywoływała decyzję Naczelnika gminy [...] z [...] sierpnia 1986 r. nr [...]. Zdaniem wnioskującej nieruchomość miała być oddana w użytkowanie Spółdzielni uchwałą [...] Rady Narodowej z [...] z [...] marca 1959 nr [...]. Wskazywała także na wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] na rzecz Spółdzielni zaświadczenie lokalizacji ogólnej nr [...] z [...] stycznia 1964 r - dotyczące budowy bazy produkcyjno-magazynowej, a także dotyczącą tej inwestycji decyzję Powiatowej Rady Narodowej w [...] o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] marca 1964 r. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z [...] czerwca 2015 r., utrzymanym w mocy postano wieniem Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2016 r., działając na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1996 r. W motywach tych postanowień organ podnosił, że stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku komunalizacji stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty natomiast mogą brać w nim udział po wykazaniu, że mienie to stanowi ich własność i tym samym nie podlega komunalizacji. W kontekście natomiast powoływania się przez Spółdzielnię na ustalone opłaty za użytkowanie zauważał, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji jako użytkownik, najemca, użytkownik wieczysty lub też bez tytułu prawnego, gdyż komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Odnosząc się do uchwały nr [...] z [...] marca 1959 r., na podstawie której [...] Rada Narodowa w [...] przekazała plac o łącznej powierzchni około sześćdziesięciu arów w trwałe użytkowanie Spółdzielni, Minister zwracał uwagę, że uchwała ta nie wskazuje podstawy prawnej. Obowiązujący zaś wówczas § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354 ze zm.) przewidywał, że przekazanie polegające na oddaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie bez zobowiązania wnioskodawcy do dokonania inwestycji zastępczych dokonuje się w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, a w pozostałych przypadkach w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie. Zarówno natomiast pod rządami art. 245 Kodeksu cywilnego, jak i poprzedzającego ten przepis art. 113 § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319), do ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomości konieczne było zachowanie formy aktu notarialnego. Niedochowanie tej formy powoduje zaś bezwzględną nieważność czynności prawnej. Minister wymieniał także późniejsze akty prawne przewidujące decyzyjną formę oddawania nieruchomości państwowych w użytkowanie, tj. dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. Nr 67, poz. 332), ustawę z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz.U. z 1969 r. Nr 1, poz. 1) oraz ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). Zwracał przy tym uwagę, że formy decyzji administracyjnej wymagały w szczególności art. 10 ust. 1 ustawy z 1961 r. i art. 39 ustawy z 1985 r. Także przedkładane przez stronę zaświadczenie lokalizacyjne i decyzja o lokalizacji szczegółowej nie stanowiły w ocenie Ministra dowodu na posiadanie przez Spółdzielnię tytułu prawnorzeczowego do gruntu. W związku natomiast z podnoszonym we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy stanowiskiem Spółdzielni, iż posiadała ona sporna działką w sposób samoistny od 1959 r., co według dawnych terminów zasiedzenia doprowadziło do nabycia jej własności w 1979 r., Minister zauważał, że stwierdzenie zasiedzenia należy do kompetencji sądów powszechnych. Orzeczenia sądu potwierdzającego zasiedzenie Spółdzielnia zaś nie przedstawiła. Na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Gminna Spółdzielnia "[...]" w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia; a także naruszenie art. 7, 77 oraz 124 § 2 k.p.a. przez nierozpatrzenie całości zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak odniesienia się do twierdzeń przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącej błędne było także odwołanie się przy pierwszym rozpoznaniu sprawy przez organ do § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r., podczas gdy w dacie podejmowania uchwały z [...] marca 1959 r. rozporządzenie to nie obowiązywało, a obowiązywało rozporządzenie z 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów, wydane na podstawie art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podnosiła nadto argument o posiadaniu spornej działki w sposób samoistny od 1959 r. i akceptowaniu tego stanu przez gminę, co według dawnych terminów zasiedzenia doprowadziło do nabycia jej własności około 1979 r. W oparciu o tak sformułowane i umotywowane zarzuty wniosła ona o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga jest niezasadna. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać – czego nie kwestionują także skarżący - w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postępowanie nieważnościowe, którego przeprowadzenia żądała skarżąca dotyczyło decyzji Wojewody [...], którą organ ów, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) orzekł o nabyciu przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., mienia państwowego w postaci nieruchomości gruntowej położonej w obrębie [...] oznaczonej jako działka nr [...], uregulowanej w KW nr [...], a opisanej na karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Stronami takiego rodzaju postępowań – jak wynika z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych (por . wyroki NSA z 11 września 2007 r. sygn. akt I OSK 450/07, z 29 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1178/09, dostępne w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a co trafnie akcentował Minister - są natomiast co do zasady Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel skomunalizowanego mienia oraz gmina, na rzecz której następuje przeniesienie jego własności. W postępowaniu tym organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Inny podmiot może być stroną tego postępowania tylko wówczas, gdy wykaże, że skomunalizowane mienie na dzień 27 maja 1990 r. stanowiło jego własność, a zatem nie powinno być skomunalizowane. Analogiczny krąg podmiotów uprawniony jest także do skutecznego inicjowania postępowań nadzwyczajnych, w tym postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca upatruje swojego interesu prawnego w fakcie samoistnego posiadania przedmiotowej nieruchomości od 1959 r., co doprowadzić miało do nabycia jej własności w drodze zasiedzenia, a ponadto z faktu ponoszenia opłat za użytkowanie gruntu i wydanej w tym przedmiocie przez Naczelnika Gminy w [...] decyzji z [...] sierpnia 1986 r. oraz uchwały przekazującej Spółdzielni grunty na terenie miejscowości [...] w użytkowanie i wzniesienia na niej zabudowań za zgodą ówczesnych władz. W tym stanie rzeczy w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że samo subiektywne przekonanie o nabyciu własności w drodze zasiedzenia, w sytuacji gdy nie jest poparte stosownym orzeczeniem sądu powszechnego wydanym w trybie art. 610 § 2 k.p.c., nie jest okolicznością wystarczającą dla uznania interesu prawnego w sprawie dotyczącej komunalizacji gruntów Skarbu Państwa. W rozpoznawanej sprawie zaś poza sporem pozostaje fakt, że takim orzeczeniem Spółdzielnia nie dysponuje. A to oznacza, że podnoszona w skardze, jak też we wniosku mającym zainicjować postępowanie nadzorcze okoliczność samoistnego posiadania tej nieruchomości od 1959 r., dla oceny legitymacji procesowej Spółdzielni jest irrelewantna. Ani bowiem organ administracji publicznej, ani kontrolujący jego działalność sąd administracyjny nie są uprawnieni do stwierdzania zasiedzenia. Zgodzić się również przyjdzie z Ministrem, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby skutecznie zarząd czy użytkowanie. Zważyć zaś należy, że zarząd (podobnie jak obecny trwały zarząd), to prawna formy władania, która uprawniają do władania nieruchomością. W szczególności żaden z obowiązujących w roku 1959 przepisów prawa nie przewidywał możliwości wykreowania czy to prawa zarządu (zarządu i użytkowania), czy to ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania w drodze uchwał rad narodowych. Prawo zarządu i użytkowania w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym wymagało wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej na podstawie art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70) i § 2 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. Nr 67, poz. 332). Użytkowanie zaś - jako ograniczone prawo rzeczowe – wymagało zawarcia umowy, przy zachowaniu oświadczenia właściciela wyrażonego w formie aktu notarialnego pod rygorem nieważności (art. 113 § 1 i 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe- Dz.U. Nr 57, poz. 319). Zasadnie zatem Minister ocenił, że tego rodzaju praw nie wykreowała przedkładana przez Spółdzielnię uchwała [...] Rady Narodowej. Praw do gruntu w sposób oczywisty nie kreowały także akty dotyczące lokalizacji na nich inwestycji budowlanych. Podnoszony natomiast zarzut przywołania przez Ministra przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, w kontekście oceny skuteczności ustanowienia zarządu i użytkowania ww. uchwałą niewłaściwego rozporządzenia (rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. zamiast rozporządzenia z dnia 4 października 1958 r.), aczkolwiek jest uzasadniony, to jednak nie stanowi o zaistnieniu w sprawie tak daleko idącego uchybienia, które mogłoby mieć wpływ na jej wynik. Tym bardziej, że wnioski organu co do decyzyjnej formy ustanawiania w roku 1959 prawa użytkowania i zarządu, były prawidłowe, a w swoich rozważaniach przywołał on także to drugie rozporządzenie. Z tego względu uchybienie to nie mogło uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienie. O istnieniu praw Spółdzielni do gruntu nie może również przesądzać przywoływana przez nią decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] sierpnia 1986 r. nr [...] o ustaleniu należnej do Spółdzielni opłaty za użytkowanie terenu państwowego położonego w [...]. Jak bowiem zasadnie zauważył Minister - odwołując się w tym względzie do poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 - dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła czy uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien zatem wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia, a więc: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Z przywoływanej natomiast decyzji z [...] sierpnia 1986 r. nie wynika, by wydana ona została w nawiązaniu do jakiejkolwiek decyzji ustanawiającej prawo użytkowania. Warto przy tym zauważyć, że analogiczną konstatację co do jej znaczenia dla oceny legitymacji Spółdzielni w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, dotyczącej wprawdzie sąsiedniej nieruchomości, sformułował już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 29 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1338/15, a stanowisko wówczas wyrażone przez Sąd pozostaje także, mutatis mutandis, aktualne w sprawie niniejszej. Podjęcie zatem w takich uwarunkowaniach przez Ministra Administracji i Cyfryzacji postanowienia, utrzymanego w mocy postanowieniem Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2016 r., o odmowie wszczęcia z wniosku Spółdzielni postępowania nadzorczego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej mającej za przedmiot ww. nieruchomość gruntową odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Wbrew bowiem temu co twierdzi skarżąca kluczowe dla podjęcie powyższego rozstrzygnięcia o charakterze procesowym elementy stanu faktycznego zostały ustalone zgodnie z wyrażoną w art. 7 a rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej i znajdują oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Przyczyny prawne i faktyczne, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, przedstawione zostały w sposób umożliwiający rekonstrukcję racji decyzyjnych organu , spełniając tym samym standardy wynikające z ustanowionej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Sąd nie stwierdził również by w toku prowadzonego postępowania organ centralny uchybił w sposób mogący rzutować na wynika sprawy innym normom postępowania administracyjnego. Z tych względów skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).