I SA/Wa 741/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy [...] kwotę 1360 (tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa własności nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyła Gmina [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości stanowiących drogi, położonych w obrębie ewidencyjnym [...],[...], oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, uregulowanych w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina [...]. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Komisja wskazała, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W ocenie organu odwoławczego, wobec treści ww. przepisu, kluczowe w niniejszej sprawie jest ustalenie czy w dacie 27 maja 1990 r. Rejon Dróg Publicznych w G., który zgodnie z treścią przedłożonych przez Starostę [...] dokumentów, był władającym przedmiotowymi nieruchomością, dysponował do nich tytułem prawnym, co wykluczałoby możliwość komunalizacji tych nieruchomości, czy też władanie ww. Rejonu było jedynie władztwem faktycznym. Komisja wskazał iż udowodnienie władania w sensie prawnym w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd). Po analizie akt sprawy organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż Rejon Dróg Publicznych w G. takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowych nieruchomości nie dysponował. Mają powyższe na uwadze, a także regulację art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Komisja podzieliła stanowisko Wojewody, że skoro sporne mienie w dniu 27 maja 1990 r. było mieniem ogólnonarodowym (państwowym) to należało ono, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej ex lege. Komisja wskazała również, iż ustalenie charakteru działek nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Istotny jest jedynie fakt "należenia" wskazanych działek do terenowego organu administracji państwowej w dniu 27 maja 1990 r., nie jako dróg, ale jako gruntu, co podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 253/08. W związku z powyższym, pomimo nieprzekazania przez Gminę [...] do dnia 31 grudnia 2005 r. spisu inwentaryzacyjnego nieruchomości, które stały się własnością gminy z mocy prawa, obowiązkiem Wojewody [...] było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 17a w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Skargę na ww. decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych; - art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, - poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów w sprawie; 2) naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wyjaśnienia i udowodnienia przez organy administracji wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności przesłanek komunalizacji; 3) naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez brak wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego, w którym organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy administracji obydwu instancji nie ustaliły kto w dniu 27 maja 1990 r. faktycznie w imieniu Skarbu Państwa władał - w świetle art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - działkami objętymi zaskarżoną decyzją. Działki te były bowiem, poza częścią działki nr [...] (od skrzyżowania z działką drogową nr [...] do granicy z działką drogową nr [...] w T.), drogami wewnętrznymi dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych służącymi wyłącznie do obsługi tych nieruchomości, niezaliczonymi do dróg publicznych. Według art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogami ogólnodostępnymi nie zaliczonymi do żadnej z kategorii dróg publicznych, były drogi w osiedlach mieszkaniowych i drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych - drogi wiejskie zwane ogólnie drogami wewnętrznymi. Zdaniem skarżącej, w ówczesnych realiach szereg dróg wewnętrznych: wiejskich oraz leśnych było zarządzanych przez państwowe gospodarstwa rolne bądź leśne, obecne również na terenie Gminy [...]. Organem założycielskim dla tych przedsiębiorstw nie były organy wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Do 1991 r. tj. do czasu przekazania gruntów rolnych wchodzących w skład państwowych gospodarstw rolnych w zasób [...] działki objęte zaskarżoną decyzją pełniły funkcje dróg zakładowych. Obecnie po prywatyzacji tych gruntów przez [...] służą one jako drogi dojazdowe wyłącznie dla właścicieli lub dzierżawców gruntów rolnych należących dawniej do PGR i gruntów leśnych przekazanych w zasób państwowemu gospodarstwu leśnemu. Organy administracji nie wyjaśniły zatem, czy przedmiotowe działki w dniu [...] maja 1990 r. nie były objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), a także do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych. Skarżąca podkreśliła również, iż w świetle art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele określenia charakteru prawnego poszczególnych działek na 27 maja 1990 r. ze wskazaniem dokumentu obrazującego stan na ten dzień. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości stanowiących drogi, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], T., oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło komunalizacji mienia, stanowiącego własność Skarbu Państwa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., nr 32, poz. 191, ze zm.), dalej zwanej "ustawą z 10 maja 1990 r." W myśl powołanego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wyjaśnić trzeba, iż decyzja w przedmiocie komunalizacji mienia ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona stan prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Obowiązkiem organów administracji orzekających w tym przedmiocie jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości. Organy obowiązane są zatem ustalić, czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. oznaczone mienie stanowiło własność Skarbu Państwa i czy należało do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika, iż wszczęcie postępowania w sprawie komunalizacji przedmiotowego mienia nastąpiło z urzędu na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepis ten stanowi, że w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami inwentaryzacyjnymi przekazanymi przez gminy do dnia 31 grudnia 2005 r., właściwy wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Wszczęcie z urzędu postępowania komunalizacyjnego nie zwalnia jednak organu wojewódzkiego od obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy w stosunku do oznaczonego mienia zaistniały przesłanki komunalizacji wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, decydujące znaczenie dla komunalizacji mienia w trybie powołanego przepisu ma stan prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to jest w dniu 27 maja 1990 r. W omawianym zakresie szczególnego znaczenia nabiera zatem ustalenie, czy mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy należało w tym czasie, w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu, do podmiotu w normie tej wymienionego oraz czy nie zachodziły ustawowe wyłączenia, o których, między innymi, mowa w art. 11 ww. ustawy. W ocenie Sądu, prawidłowo ustaliły organy, że objęte zaskarżoną decyzją działki stanowiły, w dacie 27 maja 1990 r., własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87 ), co potwierdza treść znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej nr [...]. W niniejszej sprawie nie zostało natomiast, w ocenie Sądu, należycie wykazane, że przedmiotowe mienie należało, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo do przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcje organów założycielskich, bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom. Z zaskarżonej decyzji wynika, iż organy dokonały komunalizacji gruntów w niej wymienionych, gdyż uznały że w dacie 27 maja 1990 r. grunty te były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Powyższe stanowisko organy sformułowały na podstawie art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). Zgodnie z powołanym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie były oddane w zarząd lub użytkowanie wieczyste w związku z art. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Odnosząc się do powyższego podnieść trzeba, iż obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest staranne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego objętego decyzją komunalizacyjną mienia w dacie 27 maja 1990 r. W rozpoznawanej sprawie pozostaje bezsporne, iż objęte decyzją komunalizacyjną działki drogowe, poza częścią działki nr [...], nie były zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W stosunku do ww. działek nie zostały bowiem podjęte uchwały o zaliczeniu do jednej z kategorii dróg publicznych, w tym dróg gminnych oraz lokalnych miejskich czy zakładowych, jak wymagały tego art. 7 oraz art. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W toku postępowania skarżąca Gmina [...] konsekwentnie podnosiła, iż przedmiotowe działki drogowe były drogami wewnętrznymi dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych oraz gospodarstw rolnych, o jakich mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, służącymi wyłącznie do obsługi tych nieruchomości, niezaliczonymi do dróg publicznych. Dostrzec też trzeba, iż ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 wynika, iż objęte zaskarżoną decyzją komunalizacyjną grunty pod drogami znajdują się na terenach rolnych i leśnych. Wobec powyższego, orzekając w przedmiocie komunalizacji tych gruntów na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. organy nie mogły pominąć kwestii, kto tymi gruntami zarządzał w dacie 27 maja 1990 r. Obowiązkiem organów było wyjaśnienie do kogo należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych i leśnych. Wyjaśnić bowiem trzeba, iż w świetle art. 1 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej. W konsekwencji, dopiero w oparciu o powyższe ustalenia możliwe było orzekanie w przedmiocie komunalizacji objętego zaskarżoną decyzją mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nieprzeprowadzenie zaś prawidłowego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną powoduje, że rozstrzygnięcia organów obu instancji należy ocenić jako podjęte z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. polega zaś na wydaniu decyzji potwierdzającej komunalizację przedmiotowego mienia bez ustalenia ustawowych przesłanek komunalizacji. Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie organy orzekające w sposób wyczerpujący zgromadzą materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonają ustaleń w zakresie istnienia ustawowych przesłanek komunalizacji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji), w tym kosztach dojazdu, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). ----------------------- 1